О некоторых вопросах назначения судей конституционных (уставных) судов

В действующем российском законодательстве отсутствует специальный закон о статусе судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Соответствующие нормы установлены общим законом – законом РФ «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 года №3132-1 (ред. от 25.11.2013) [34]. Думается, что принятие такого специального закона наряду с законом о конституционных (уставных) судах субъектов РФ, о необходимости разработки которых неоднократно высказыва-

лось в юридической литературе, будет способствовать обеспечению независимости и самостоятельности судей конституционных (уставных) судов, а также их профессионализма и компетентности при осуществлении своих полномочий.

Требования, предъявляемые к кандидатам на должности судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ

Согласно закону РФ №3132-1 судьей конституционного (уставного) суда может быть назначен гражданин РФ, достигший 25лет и имеющий стаж работы по юридической профессии не менее 5 лет, не совер- шавший порочащих его поступков, сдавший квалификационный экзамен. Ранее законодательство 17 субъектов РФ, в которых действуют органы конституционного (уставного) контроля, нередко устанавливало более высокие, чем предусмотрено в федеральном законодательстве, требования к кандидатам на должности судей [7–23]. Например, закреплялись более жесткие требования по возрасту (35 лет, при этом в законодательстве Чечни до сих пор присутствует аналогичное правило), стажу по юридической профессии (10 лет), наличию ученой степени в области права или активного избирательного права. В некоторых республиках кандидат на должность судьи был обязан иметь гражданство республики, что противоречило праву на свободу передвижения и выбор места жительства и ограничивало право граждан РФ на равный доступ к государственной службе и на доступ к отправлению правосудия [33, с. 242–253].

Конституционный Суд РФ в определении от 27 декабря 2005 года №491-О указал: в отсутствие федерального закона, регламентирующего правовое положение судей конституционных (уставных) судов, на них распространяются предписания закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации», если они по смыслу согласуются с особенностями правовой природы конституционных (уставных) судов как органов конституционного (уставного) контроля, а также с их статусом и полномочиями, определенными конституциями (уставами) и законами субъектов РФ. Так, законодатель субъекта РФ вправе избрать любую организационную модель конституционной юстиции, ориентируясь в том числе и на нормы ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», но обязан предусмотреть необходимые гарантии сохранения баланса властей субъекта РФ и гарантии самостоятельности и независимости конституционного (уставного) суда [30].

В определении от 2 февраля 2006 г. №37-О Конституционный Суд РФ констатировал, что федеральный законодатель может в федеральном законе установить повышенные требования к кандидатам на должности судей конституционных (уставных) судов, касающиеся возраста и стажа работы по юридической профессии, либо предоставить соответствующее полномочие законодательным органам субъектов РФ. При этом законодательство РФ не препятствует назначению на эти должности лиц, имеющих продолжительный стаж работы по юридической профессии, признанную высокую квалификацию в области права, необходимый жизненный опыт и безупречную репутацию [29]. Данная правовая позиция была использована при аргументации принятия постановления от 2 июня 2006 года Конституционным Судом Республики Карелия, в котором признано соответствующим Конституции этой республики положения о том, что судьей Конституционного Суда назначается лицо, достигшее возраста 25 лет и имеющее стаж работы по юридической профессии 5 лет [32]. Отметим, что федеральному законодателю неоднократно поступали предложения об установлении более высоких требований к кандидатам на должности судей конституционных (уставных) судов. Например, в 2003 году Московская областная дума выступила с законодательной инициативой об изменении законодательных положений в части, касающейся требований к кандидатам на должности судей конституционных (уставных) судов, с целью повышения возрастного ценза до 35 лет и необходимого стажа работы по юридической профессии до 10 лет [5, с. 25]. Однако это предложение законодателем было отклонено ввиду недостатка квалифицированных юридических кадров в субъектах РФ, хотя численный состав судей конституционных (уставных) судей колеблется в пределах от 3 (Адыгея, Тыва) до 7 (Саха (Якутия), и найти такое количество специалистов в регионах, как думается, не такая уж и большая проблема.

Вместе с тем субъекты РФ имеют право включать в свое законодательство нормы, позволяющие уточнять профессиональные качества кандидатов на должности судей. В частности, в Северной Осетии – Алании, Ингушетии, Саха (Якутии), Кабардино-Балкарии, Санкт-Петербурге и Тыве кандидат на должности судьи должен обладать высокой квалификацией в области права, а в Чечне – высоким уровнем профессиональных знаний и необходимыми моральными качествами. В Ингушетии и Тыве помимо прочего кандидат на должность судьи должен обладать безупречной репутацией. Содержание этого требования дается в ст. 8 Конституционного Закона Республики Ингушетия «О Конституционном Суде Республики Ингушетия»: безупречная репутация не вызывает сомнений в том, что назначение его судьей Конституционного Суда не умалит авторитета судебной власти и что при исполнении полномочий судьи он будет объективен, справедлив и беспристрастен.

Сроки осуществления судьями конституционных (уставных) судов субъектов РФ своих полномочий

В субъектах РФ закрепляется предельный возраст нахождения на посту судьи – 65 лет (Свердловская область, Марий Эл, Адыгея, Бурятия, Ингушетия, Калининградская область, Татарстан, Башкортостан) или 70 лет (Санкт-Петербург, Карелия, Кабардино-Балкария, Саха (Якутия), Татарстан, Северная Осетия – Алания, Дагестан, Чечня, Коми). Ранее законодательство субъектов РФ, как правило, предусматривало, что судьи конституционных (уставных) судов назначаются бессрочно, но в настоящее время в большинстве субъектов РФ используется принцип срочного исполнения своих обязанностей. Как указал Конституционный Суд РФ установление законами субъектов РФ срока полномочий и предельного возраста пребывания в должности судьи для судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ, отличающихся от установленных для судей федеральных судов, предполагает одновременно и обязанность субъекта РФ вводить такой срок, который гарантировал бы эффективное осуществление правосудия [29]. В настоящий момент судьи назначаются на сроки:

– 5 лет (Северная Осетия – Алания, Бурятия, Тыва);

– 6 лет (Санкт-Петербург, Свердловская область);

– 10 лет (Татарстан, Ингушетия);

– 12 лет (Башкортостан, Калининградская область, Марий Эл, Адыгея);

– 15 лет в Саха (Якутия).

До 2013 года в ст. 11 закона Карелии о Конституционном Суде было установлено, что лицо, ранее не являющееся судьей, назначается сроком на 3 года, а далее – бессрочно. Однако постановлением Конституционного Суда Республики Карелия эти положения были признаны неконституционными, поскольку не в полной мере обеспечивают реализацию конституционных принципов независимости и несменяемости судей [32]. Е.С. Аничкин в связи с этим отмечает, что федеральный законодатель не установил на судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ трехгодичный первоначальный срок полномочий, предусмотренный для судей федеральных судов, но не исключил возможность его установления законами субъектов РФ [1, с. 6]. Но, думается, что подобная норма имеет непосредственно отношение к независимости судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ, поскольку предусматривает форму контроля за их деятельностью со стороны высших органов государственной власти субъекта РФ в форме неназначения впоследствии на неопределенный срок.

Только в небольшом числе случаев полномочия судей конституционных (уставных) судов сроком не ограничены (Кабардино-Балкария, Карелия, Чечня, Дагестан, Коми). В науке конституционного права высказана точка зрения, согласно которой оптимальный срок полномочий судей конституционных (уставных) судов составляет 5 лет, поскольку трудовое законодательство допускает заключение срочного трудового договора максимум на такой период [26, с. 119]. Позволим себе не согласиться с таким утверждением и присоединиться к точке зрения, которую озвучили В.В. Гошуляк, Л.Е. Ховрина и Т.И. Геворкян: трудовой договор с судьями конституционных (уставных) судов может быть как бессрочным, так и срочным, причем согласно ст. 58 Трудового кодекса РФ возможно заключение срочного трудового договора не только на срок не более 5 лет, но и на иной срок, установленный федеральным законодательством [2, с. 54]. По нашему мнению, таким актом является закон РФ от 26 июня 1992 года №3132-1, который в ч. 4. ст. 11 содержит отсылочную норму к положениям регионального законодательства.

Законодательство ряда субъектов РФ прямо запрещает повторное назначение судей конституционных (уставных) судов (Саха (Якутия), Адыгея, Татарстан). В то время как ст. 14 Закона Республики Бурятия о «Конституционном Суде Республика Бурятия» предусматривает назначение судей сроком на 5 лет с возможностью последующего назначения на новый срок. В Калининградской области и в Тыве также допускается избрание судей повторно, но не более чем на два срока подряд. Отметим, что ранее законодательство Санкт-Петебурга допускало повторное переизбрание судей Уставного Суда на второй 5-летний срок, но решением Уставного Суда эта норма утратила силу, а потом решением законодателя отменена [31]. Ряд авторов (в т.ч. и Е.В. Болдырева [3, с. 10]) допускает возможность предусмотреть в законодательстве субъектов РФ в обязательном порядке нормы о пребывании в должности судьи конституционного (уставного) суда второй и последующий сроки. Нам представляется, что подобная практика не будет отвечать принципам независимости судей конституционных (уставных) судов, поскольку может поставить судей в зависимость от высших органов государственной власти субъекта РФ при положительном решении вопроса о переназначении судьи на последующий срок.

Процедура назначения судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ

В юридической литературе ранее обосновывалась идея формирования судей конституционных (уставных) судов путем прямых выборов непосредственно населением [6, с. 36]. В Республике Тыва первоначально также предлагалось формировать Конституционный Суд путем всеобщих выборов по 5 одномандатным округам, но впоследствии региональный законодатель отказался от этой идеи. Согласимся с В.А. Кряжковым, что подобное вряд ли приемлемо, поскольку конституционное правосудие – это профессиональная деятельность, требующая специальных познаний и наличия высокой квалификации, а не политика, поскольку участие судей конституционных (уставных) судов в политиче- ской деятельности законодательством исключается [25, с. 53].

Назначаются на должность судьи конституционных (уставных) судов законодательным (представительным) органом субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ либо установленной численности депутатов регионального парламента (¹/ 3 в Калининградской области, 7 депутатов в Санкт-Петербурге) или председателя парламента (Татарстан). Представляет интерес норма ст. 9 Закона Республики Адыгея «О Конституционном Суде Республики Адыгея», согласно которой судьи назначаются в равном числе от каждой ветви государственной власти: депутатов и депутатских объединений регионального парламента, Главы республики Адыгея и Верховного Суда Республики Адыгея. Считаем этот порядок наилучшим, так как обеспечивает баланс всех ветвей власти при назначении судей органа конституционной (уставной) юстиции, призванного быть арбитром в спорах между органами государственной власти субъекта РФ. Аналогичное мнение изложено и в зарубежной юридической литературе [35, с. 34; 36, с. 94]. Вместе с тем стоит согласиться и с О. В. Брежневым в той части, что действующее федеральное законодательство не предусматривает полномочий федеральных судов или советов судей субъектов РФ по участию в назначении судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ, как это предусмотрено в ряде субъектов РФ [4, с. 36]. Поэтому федеральное законодательство в этой части нуждается в корректировке, чтобы легитимировать возможность участия судебной власти в назначении судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

На наш взгляд, не обеспечивает баланс ветвей государственной власти порядок, когда единственным субъектом, предлагающим кандидатуры на должности судей конституционных (уставных) судов), является высшее должностное лицо субъекта РФ (так предусмотрено в Кабардино-Балкарии, Бурятии). Согласно ст. 8 Закона Республики Северная Осетия – Алания «О Конституционном Суде Республики Северная Осетия – Алания», главе Республики может предло- жить кандидатуры на должности судей только Председатель Конституционного Суда. Вместе с тем в большинстве субъектов РФ (кроме Калининградской области) законодательство не обязывает высшее должностное лицо представлять каких-либо альтернативных кандидатов и не исключает возможности представления снова уже ранее отклоненной кандидатуры. В законодательстве Карелии уточняется, что одна и та же кандидатура может вносить только спустя год, а в Свердловской области – не чаще двух раз подряд. Лишь законодательство Чечни исключает возможность повторного внесения ранее отвергнутой кандидатуры.

На необходимость соблюдения баланса полномочий органов власти в процедуре назначения судей органа конституционного контроля указывали конституционные (уставные) суды. В постановлении №129-П от 22 марта 2005 года Уставный Суд Санкт-Петербурга разъяснил, что участие депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в назначении на должность судьи Уставного суда заключается не только в наделении группы депутатов численностью не менее 7 человек полномочием на внесение представлений на кандидатов на должность судей Уставного Суда (как и Губернатором), но и в праве каждого депутата непосредственно участвовать в принятии решения Законодательным Собранием о назначении на должность судьи Уставного Суда. Таким образом, указанное соотношение правомочий исполнительной и законодательной ветвей государственной власти в вопросе о формировании Уставного суда нарушает закрепленный Уставом Санкт-Петербурга баланс властей в пользу депутатов Законодательного Собрания и, следовательно, не соответствует уставным принципам организации государственной власти в Санкт-Петербурге. Кроме того, как отметил Уставный Суд, группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Совет судей Санкт-Петербурга, которые наделены правом вносить предложения о кандидатурах на должность судьи, не являются органами государственной власти, в чем видится нарушения принципа народовластия [33]. Впоследствии законодатель Санкт-Петербурга предусмотрел, что Уставный

Суд не вправе рассматривать вопросы о проверке законодательных положений о формировании этого суда, чтобы исключить личную заинтересованность судей в принимаемых решениях. В Республике Тыва также были закреплены аналогичные ограничения.

Некоторые субъекты РФ в законодательстве закрепили обязательное проведение конкурсного отбора кандидатур судей конституционных (уставных) судов (Санкт-Петербург, Саха (Якутия), Свердловская область, Дагестан, Бурятия, Адыгея, Карелия). Стоит отметить, что по законодательству субъектов РФ, как правило, квалификационная коллегия не участвует в процедуре отбора кандидатур судей конституционных или уставных судов (кроме Свердловской области, Карелии, Адыгеи). Но в юридической литературе отмечается, что, исходя из правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в определении от 27 декабря 2005 г. №491-О, квалификационная коллегия судей может не принимать участие в процедурах только прекращения полномочий судьи конституционного (уставного) суда, но не в выдаче рекомендации на назначение судей таких судов [19, с. 54]. Это действительно так, но вместе с тем в вышеуказанном решении содержится и такая позиция: положения законодательства, позволяющие субъекту РФ вводить особый порядок наделения полномочиями судей конституционного (уставного) суда, отличающиеся от установленных законом РФ «О статусе судей в Российской Федерации», не могут рассматриваться как нарушение Конституции Российской Федерации.

Другие субъекты РФ закрепили в своих законах о конституционных (уставных) судах по аналогии с ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» норму об органах, учреждениях и лицах, наделенных правом внесения высшему должностному лицу субъекта РФ предложений о кандидатах на должность судьи конституционного (уставного) суда. Однако отметим, что такая формулировка вовсе не обязывает высшее должностное лицо субъекта РФ соглашаться с предложенными кандидатура- ми. Кандидатуры на пост судей в большинстве субъектов РФ предлагают:

• –    органы государственной власти субъекта РФ (Башкортостан);

• –    органы местного самоуправления (Калининградская область) либо только представительные органы местного самоуправления (Свердловская область, Чечня, Башкортостан);

• –    органы судейского сообщества (Башкортостан) и объединения профессиональных юристов или юридические сообщества (Свердловская область, Саха (Якутия), Тыва, Дагестан);

• –    областные (республиканские) суды (Калининградская область, Тыва, Марий Эл, Чечня) или судебные органы (Ингушетия), конституционный (уставный) суд (Дагестан) или его председатель (Северная Осетия – Алания);

• –    юридические учреждения (Саха (Якутия) и ведомства (Ингушетия, Тыва);

• –    юридические научные и учебные заведения (Саха (Якутия), Свердловская область, Ингушетия, Чечня, Башкортостан, Марий Эл, Дагестан);

• –    депутаты парламента (Свердловская область, Марий Эл, Тыва, Чечня, Башкортостан, Ингушетия) либо группы депутатов в Саха (Якутии) и депутатские объединения в Дагестане.

Результаты

В юридической литературе негативно оцениваются минимальные требования к кандидатам на должности судей конституционных (уставных) судов. Фактически такие же требования установлены к кандидатам на должности судей районных судов и мировых судей, рассматривающих несложные категории гражданских, уголовных и административных дел. В то время как судьи конституционных (уставных) судов рассматривают конституционно-правовые споры, что роднит их с научным анализом, а не обычной правоприменительной деятельностью. Думается, что для возможности быть назначенным судьей органа региональной конституционной (уставной) юстиции кандидат должен отвечать более высоким требованиям по возрасту (например, 35 лет).

Считаем, что наиболее адекватным требованиям обеспечения независимости судей конституционных (уставных) судов был такой порядок, когда они назначаются без ограничения срока полномочий до достижения ими предельного возраста. Также допустимо назначать судей на большой срок, превышающий сроки полномочий высших органов государственной власти субъекта РФ. Поскольку кандидатуры судей в региональный парламент вносит, как правило, высшее должностное лицо субъекта РФ, которое может занимать свой пост не более 10 лет (два срока подряд), постольку судей конституционных (уставных) судов оптимально назначать на срок более 10 лет, во избежание частой смены состава судей в силу изменения политической конъюнктуры в регионе.

О.А. Кожевников вплоть до принятия федерального закона, регулирующего статус судей конституционных (уставных) судов, предлагает предусмотреть норму, по которой кандидатуры судей конституционных (уставных) судей субъектов РФ при наличии соответствующих рекомендаций квалификационных коллегий судей в субъектах РФ могут вноситься Президентом РФ для назначения в законодательные органы субъектов РФ [24, с. 56]. Однако конституционные (уставные) суды не рассматривают вопросы, связанные с осуществлением государственной власти Федерации, сосредоточившись на разрешении дел, связанных с обеспечением верховенства и защиты Основных Законов субъектов РФ. Поэтому и участие Президента РФ в процедуре назначения судей конституционных (уставных) судов как судов субъектов РФ нам видится излишним. Наоборот, поскольку конституционные (уставные) суды являются судами субъектов РФ, постольку является вполне обоснованной процедура внесения предложений о кандидатурах на должности соответствующих судей высшим должностным лицом субъекта РФ как главой субъекта РФ.

Способом назначения на должность судей конституционных (уставных) судов, который наиболее полно отвечал принципу независимости судей и сохранения баланса между всеми ветвями государственной власти субъекта РФ власти, был бы такой, при котором судьи этих судов назначаются при участии всех ветвей государственной власти субъекта РФ. Наиболее отвечающим этим требованиям является тот порядок, который установлен в Республике Северная Осетия – Алания, в которой от каждой ветви государственной власти назначается треть судей Конституционного Суда.

Выводы

Подводя итог, следует подчеркнуть, что назначение судей конституционных (уставных) судов является самостоятельным явлением в российском праве, обусловленным особыми требованиями к кандидатам на должности судей, сроку полномочий и порядку назначения судей, отличным от общих норм, установленных Законом РФ «О статусе судей в Российской Федерации». При регулировании порядка назначения на должность судей конституционных (уставных) судов имеет большое значение правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, на которых дальнейшее развитие регионального законодательства и будет основываться ввиду отсутствия соответствующего федерального закона, принятие которого наряду со специальным законом конституционных (уставных) судах субъектов РФ представляется необходимым.