О некоторых вопросах правового регулирования прав граждан Российской Федерации на обращения в органы прокуратуры

Федеральный закон от 17.01.1992 г. №2202-1 определяет прокуратуру Российской Федерации как единую федеральную централизованную систему органов, которые осуществляют надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции.

Обращения граждан являются одной из форм защиты своих прав и свобод, позволяют восстановить нарушенные права и свободы, выявить потребности и проблемы, возникшие в обществе и государстве. Можно сказать, что обращения граждан – это одна из форм участия населения в управлении государством и обществом. Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении подчеркнул значение права граждан Российской Федерации на обращение как важного средства осуществления и защиты прав, свобод и законных интересов граждан, одной из форм их участия в управлении делами государства и местном самоуправлении, инструментом взаимодействия личности и публичной власти. Согласно ст.ст. 2, 15, 17, 18 и 45 Конституции Российской Федерации, законодатель обязан установить эффективный механизм его реализации и защиты. В органах прокуратуры, в соответствии с их полномочиями, раз- решаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов.

Статистика Генеральной прокуратуры Российской Федерации свидетельствует о росте числа обращений, направленных в органы прокуратуры. За минувшие два десятилетия зарегистрировано свыше восьмидесяти миллионов заявлений от граждан. В крайнем отчетном периоде, зафиксированном в 2020 году, общее число обращений достигло отметки в 4 794 660. При этом, значительная доля – 1 158 365 человек, предпочли донести свои проблемы и вопросы через прямой контакт, посетив личные приемы представителей прокуратуры.

Анализ обращений показывает, что чаще всего обращения связаны с нарушением трудовых прав, прав несовершеннолетних и предпринимателей, бюджетного законодательства, жилищного законодательства, в сфере ЖКХ, в сфере пенсионного обеспечения, жалобы на действие судебных приставов-исполнителей, по вопросам безопасности дорожного движения.

Выступая на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Генеральный прокурор И.В. Краснов отметил: «Несмотря на снижение на 8% числа жалоб о нарушениях закона при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях, они составляют треть от всех разрешенных прокурорами обращений. Всего в результате проверки доводов заявителей вскрыто более 480 тыс. нарушений законов, что потребовало внесения свыше 355 тыс. актов прокурорского реагирования».

В ходе анализа результатов деятельности прокуратуры Удмуртской Республики, выполненного на основании рассмотрения заявлений от населения, выявилась аналогичная закономерность.

Результаты рассмотрения заявлений, жалоб и иных обращений прокуратурой Удмуртской Республики за 2019 год и январь-декабрь 2020 года

Прокурор Удмуртской Республики А.Ю. Николаев отметил: «В 2020 году в органы прокуратуры республики поступило более 33 тысяч обращений, более 7 тысяч посетителей принято на личном приёме, в том числе, с использованием режима видео-конференцсвязи.

В основном население республики беспокоят социальные и экономические проблемы – вопросы соблюдения трудового и жилищного законодательства, защиты прав и интересов несовершеннолетних, много жалоб поступает на нарушения в сфере ЖКХ, исполнительного производства, на действия и решения правоохранительных органов».

Статья 3 Федерального закона № 59-ФЗ посвящена правовому регулированию правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан [1]. Исходя из ч.1 ст.3 правовую основу института обращений граждан составляют Конституция Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и иные федеральные законы.

Следует подчеркнуть, что, согласно ч.3 ст.62 Конституции Российской Федерации, наравне с гражданами Российской Федерации пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности иностранные граждане и лица без гражданства, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Хотя Федеральный закон № 59-ФЗ носит название «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», ч.3 ст.1 данного закона учитывает указанное выше положение и прямо предусматривает, что установленный законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

К международно-правовым документам, регулирующим право граждан на обращение, относятся Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблей ООН 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, ратифицированная Федеральным законом от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ, и др.

Институт обращений граждан находит свое отражение в федеральных конституционных законах и в федеральных законах.

Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» как основополагающий нормативный правовой акт определяет понятие, виды обращений граждан, порядок их рассмотрения. Но существует целый ряд федеральных конституционных и федеральных законов, в которых содержатся специальные правила по рассмотрению обращений. На них действие данного закона не распространяется. Такими законами являются следующие: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Специальный порядок рассмотрения обращений предусматривают все процессуальные кодексы: ГПК, АПК, УПК, КАС и КОАП.

Федеральный закон № 59-ФЗ в ч.2 ст.3 закрепил за субъектами Российской Федерации полномочие по принятию законов и иных нормативных актов, в которых могут содержаться нормы о защите права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные вышеуказанным Федеральным законом.

В качестве примера можно привести такие законы субъектов Российской Федерации, как Закон Республики Башкортостан от 12 декабря 2006 г. № 391-з «Об обращениях граждан в Республике Башкортостан», Закон Орловской области от 2 ноября 2013 г. № 1554-ОЗ «О дополнительных гарантиях реализации граждан на обращение в Орловской области» и др.

Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил это право субъектов РФ в п. 1 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. № 19-П: взаимосвязанные положения ч. 1 ст. 1 и ст. 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» – по своему конституционноправовому смыслу в системе действующего правового регулирования – не препятствуют введению законами субъекта Российской Федерации в целях защиты конституционного права граждан на обращение положений, которые дополняют федеральные гарантии данного права и не предполагают возложение новых обязанностей на физических и юридических лиц.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1 содержит норму, которая является правовой основой для работы прокуроров с обращениями. Заявления и жалобы, иные обращения в органах прокуратуры должны рассматриваться в порядке и сроки, которые определены федеральным законодательством.

Обращения, поступающие в органы прокуратуры, требуют внимания к деталям, прописанным в Федеральном законе № 59-ФЗ, что представляет основу для регулирования процесса рассмотрения.

На основе Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и иного федерального законодательства была разработана Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утв. Приказом Генпрокуратуры России от 30.01.2013 № 45. Но, как показывает анализ этого документа, имеется ряд положений Инструкции, которые расходятся с Федеральным законом № 59-ФЗ.

Например, Федеральный закон так определяет обращения гражданина: это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления». Инструкция же дает более краткое определение обращения: это изложенные в письменной, устной форме или в форме электронного документа предложение, заявление, жалоба или ходатайство. Следует отметить, что в Инструкции содержится еще один вид обращения: ходатайство, то есть просьба заявителя о признании в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, определенного статуса, прав, свобод. Кроме того, не указаны субъекты, которые обязаны рассматривать обращения.

Для согласования нормативных актов, в частности инструкций, с положениями Федерального закона № 59-ФЗ, требуется их адаптация и модернизация.

Следует обратить внимание на Указание Генпрокуратуры России от 06.03.2020 № 137/9 «О совершенствовании работы по рассмотрению обращений и приему граждан в органах прокуратуры Российской Федерации»: «Работу с обращениями считать одним из приоритетных направлений прокурорской деятельности, руководствоваться при ее организации требованиями приказов Генерального прокурора Российской Федерации от 30.01.2013 № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» и от 01.11.2011 № 373 «О порядке рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора», уделяя повышенное внимание срокам и качеству разрешения обращений».

Данное руководство подчеркивает ключевую роль, которую прокуратура выполняет в защите конституционных прав граждан, особенно в контексте обращений. Среди основных задач, возложенных на прокурорские органы, выделяется гарантирование использования населением информационнотелекоммуникационных инноваций и специа- лизированного программного обеспечения для того, чтобы их запросы были услышаны. Отдельное внимание обращено на необходимость прозрачности в обработке этих обращений. Прокуратура также обязана стремиться к тому, чтобы права и законные интересы людей, подвергшихся нарушениям, были восстановлены в полной мере.

Анализ Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» показывает, что ряд его положений требует в дальнейшем корректировки. Декларативный характер ряда норм данного закона, неполное регулирование порядка рассмотрения обращений граждан влияют на ме- ханизм реализации конституционного права на обращение граждан.

Следует обратить внимание на некоторые положения Федерального закона, нуждающиеся, представляется, что в совершенствова- ный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов». «В течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменное обращение подлежит обязательной регистрации».

Исследование процедур регистрации выявило систематические задержки, связанные с выходными и праздничными нерабочими днями, которые препятствуют соблюдению установленного трехдневного регламента. По этой причине кажется разумным рекомендовать отсчет времени, отведенного на реги- страцию документации, исключительно в рабочие дни. Этот подход позволит избежать конфликтов с Федеральным законом № 59-ФЗ и правилами трудового кодекса, гарантируя защиту прав как обращающихся граждан, так нии.                                         и сотрудников правительственных структур

«Гражданин направляет письменное обра-   либо муниципальных учреждений, задейство- щение непосредственно в тот государствен-    ванных в процессе обработки заявлений.