О некоторых вопросах правового регулирования структуры органов местного самоуправления

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту - Федеральный закон от 6 октября 2003 г.) предусматривает в качестве органов местного са-моправления представительный орган, местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган), главу муниципального образования, контрольный орган, иные органы и иных выборных должностных лиц местного самоуправления, которые оговорены в уставе муниципального образования и обладают собственными полномочиями по решению вопросов местного значения [1]. При этом согласно ч. 2 ст. 34 наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации является обязательным (за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом).

Не вдаваясь в дискуссию о соответствии нормам Конституции РФ (ч. 1 ст. 131) вышеуказанных положений об обязательном наличии в структуре органов местного самоуправления не только представительного органа, но и местной администрации, а также главы муниципального образования, можно сделать вывод о том, что в настоящее время закладывается новая модель организации местного самоуправления в России. Происходит переход от англосаксонской модели к континентальной.

По мнению В.И. Васильева, главной идеей Федерального закона от 6 октября 2003 г. является «встраивание местного самоуправления в систему государственной власти» [2]. Примером этого может служить участие органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления. В.И. Васильев отмечает, что к системе органов местного самоуправления применены правила, «имманентные органам государственной власти. Отношения представительного органа, главы муниципального образования и местной ад- министрации могут рассматриваться в контексте разделения властей, характерного для федерального и регионального уровней государственной власти» [3]. Похожей позиции придерживается С.А. Авакьян, который говорит о том, что «следует особо приветствовать отделение представительных органов местного самоуправления от исполнительно-распорядительных» [4]. Развивая данную точку зрения, Н.Л. Пешин [5] справедливо отмечает, что «применительно к крупным поселениям и муниципальным образованиям территориального типа - муниципальным районам - такое разграничение представляется обязательным, поскольку функции и задачи органов местного самоуправления крупных поселений и районов во многом совпадают с функциями и задачами государственной власти. И эффективной публичная власть может быть лишь при условии создания на местном уровне четкой системы органов, при ясном определении их задач и закреплении механизма их взаимодействия с органами государственной власти». В этой связи, по мнению Н.Л. Пешина, возникает «необходимость разграничения полномочий, ответственности и контрольных функций между представительным и исполнительным органами на уровне местного самоуправления» [6].

Таким образом, в высказанных мнениях известных специалистов, занимающихся вопросами местного самоуправления, речь фактически идет о разграничении полномочий и функций представительных органов и местной администрации, что очевидно и не вызывает сомнений. Представительный орган реализует представительскую, нормотворческую и контрольную функции, а местная администрация осуществляет представительскую и исполнительно-распорядительную функции. Глава муниципального образования реализует вышеуказанные функции муниципальной власти в соответствии с уставом муниципального образования, либо как руководитель представительного органа муниципального образования, либо как глава местной администрации.

Однако возможно ли предположить, что глава муниципального образован ия самостоятельно осуществляет представительскую функцию при решении вопросов местного значения? Об этом говорят иссдедователи С.Г. Соловьев [7], Т.М. Бял-кина [8], Е.В. Белоусова [9]. При этом С.Г. Соловьев отмечает, что необходимо «за главой муниципального образования закрепить реализацию исполнительно-распорядительной и представительской функций» [10]. В соответствии со ст. 41 Федерального закона от 6 октября 2003 г. органы местного самоуправления являются муниципальными казенными учреждениями и определены как хозяйствующие субъекты. От имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации и другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Следовательно, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. муниципальное образование является территориальной единицей, а не публично-правовой структурой, и органы местного самоуправления не имеют представительских функций, так как не определены как органы публичной (муниципальной) власти. Такая позиция федерального законодателя противоречит нормам ст. 124-125 Гражданского кодекса РФ, согласно которым муниципальные образования являются субъектами гражданского права, и от их имени органы местного самоуправления в рамках компетенции могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности. Таким образом, при существующем принципиальном противоречии между правовым регулированием статусов муниципального образования и органов местного самоуправления Федеральным законом от 6 октября 2003 г. и Гражданским кодексом РФ формально не представ -ляется возможным говорить о представительской функции даже органов местного самоуправления. Представительские функции, согласно ч. 1 ст. 41 Федерального закона от 6 октября 2003 г., осуществляют глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Глава муниципального образования как самостоятельный субъект права не наделен полномочиями от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности. Глава муниципального образования не имеет самостоятельных полномочий и функций по решению вопросов местного значения. По определению Федерального закона от 6 октября 2003 г. он организует реализацию полномочий органа, которым руководит (исполнительно-распорядительного или представительного).

Публично-правовой институт главы муниципального образования не предусмотрен в качестве обязательного Европей ской хартией местного самоуправления. По международным правовым стандартам главное в осуществлении местного самоуправления заключается в сохранении выборности членов представительного органа, которому должен быть подотчетен исполнительный орган. Право местного самоуправления «осуществляется советами или собраниями выборщиков, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания выборщиков могут располагать подотчетными им исполнительными органами» [11].

Конституцией Российской Федерации установлено, что местное самоуправление осуществляется непосредственно через референдум, выборы и другие формы прямого волеизъявления, а также опосредованно через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130). Увидеть главу муниципального образования в представленной структуре возможно только в том случае, если попытаться определить правовой статус его как органа местного самоуправления. Это, по нашему мнению, не представляется возможным, хотя такие суждения в науке высказываются [12].

Придерживаясь точки зрения, согласно которой правовые позиции Конституционного Суда РФ могут считаться источниками конституционного права [13], точнее, по мнению В.В. Невинского, могут занимать промежуточное положение между «весом» норм самой Конституции и федеральных конституционных законов [14], рассмотрим позиции Суда по вопросам структуры органов местного самоуправления.

В очередной раз Конституционный Суд РФ со свойственным ему умением и профессионализмом высказывает двоякие позиции, доказывая, что они не противоречат Конституции РФ. Например, рассматривая норму п. 1 ст. 16 ранее действующего Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [15], Конститу- ционный Суд не раз указывает на то, что норма о возможности предусмотреть в уставе муниципального образования должность главы муниципального образования не носит императивного, обязывающего характера. Например, в определении от 21 февраля 2002 г. №26-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Курганской областной думы о пров ерке конституционности п. 3 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Суд установил, что «местное сообщество может вообще не предусматривать в своем уставе должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, так как из Конституции Российской Федерации (ст. 130, ч. 1) вытекает обязательность наличия лишь выборных органов местного самоуправления муниципальных образований. Иные органы и должностные лица местного самоуправления образуются в соответствии с уставами муниципальных образований» [16]. В Постановлении от 1 февраля 1996 г. №3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области» Конституционный Суд указал, что только население в соответствии с Уставом определяет систему органов местного самоуправления. Так как Федеральный закон обязывает создавать только выборный орган, исполнительный орган может не формироваться, а главу муниципального образования можно не избирать, если это не предусмотрено Уставом [17].

Одн ако с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. позиции Конституционного Суда РФ по вопросу самостоятельности населения в определении структуры местного самоуправления приобретают несколько иное содержание. Конституционный Суд считает, что гарантированное ст. 131 Конституции РФ право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления не является абсолютным. Оно должно реализовываться исходя из предусмотренных законодательством общих принципов организации местного самоуправления, в том числе относящихся к формам осуществления местного самоуправления, способам и процедурам формирования органов муниципальной власти, их полномочиям и т.п. [18]. При этом только федеральный законодатель наделен полномочиями самостоятельно определять такие принципы в силу конституционной характеристики местного самоуправления как одного из уровней публичной власти [19].

Таким образом, в настоящее время правовые позиции Конституционного Суда демонстрируют такую модель устройства местного самоуправления, которая наряду с организацией государственного управления является элементом общей модели организации жизнеобеспечения населения в государстве. И в этой связи федеральный законодатель самостоятельно устанавливает общие принципы организации местного самоуправления, в соответствии с которыми население и определяет структуру органов местного самоуправления. Это подтверждает тот факт, что ни одно положение Федерального закона от 6 октября 2003 г. не признано как не соответствующее Конституции РФ.

Следовательно, принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является началом нового этапа в организации местного самоуправления в России. Взаимоотношения между местным самоуправлением и государством определяются как дуалистическая децентрализованная модель, но тем не менее формируется устойчивая тенденция к централизации, особенно в отношении городских округов и муниципальных районов.

Кроме того, в целях определения органов местного самоуправления как органов публичной власти необходимо устранить существенные противоречия между ст. 41 Федерального закона от 6 октября 2003 г. и ст. 124-125 Гражданского кодекса РФ. Требуется также дать законодательное определение понятия муниципальное образование как публично-правовой структуры. Представляется, что необходимо вернуться к определению понятия муниципального образования, которое было установлено Федеральным законом от 28 августа 1995 г. №154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления» (ч. 1 ст. 1).

• 1.    Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ // СЗ РФ. 2003. №40. Ст. 3822.

• 2.    Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления: материалы круглого стола // Государство и право. 2004. №3. С. 36.

• 3.    Там же.

• 4.    Там же.

• 5.    Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. M., 2007. С. 454.

• 6.    Там же.

• 7.    Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб., 2003. С. 185.

• 8.    Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. Воронеж, 2006. С. 227.

• 9.    Белоусова Е.В. Взаимосвязь главы муниципального образования и представительного органа местного самоуправления при реализации функций представительства населения // Административное и муниципальное право. 2011. №3. С. 21–28.

• 10.    Соловьев С.Г. Указ. соч. С. 128.

• 11.    Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. // СЗ РФ. 1998. №36. Ст. 4466.

• 12.    Белоусова Е.В. Указ. соч.

• 13.    Гаджиев Г.А. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как источники конституционного права // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. №3 (28). С. 95.

• 14.    Невинский В.В. Конституция и юридическое образование в России // Юрист XXI в.: реальность и перспективы: материалы Всероссийской научно-практической конференции (19–20 апреля, 2001 г.). Екатеринбург, 2002. С. 10.

• 15.    Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ // СЗ РФ. 1995. №35. Ст. 3506.

• 16.    Об отказ е в принятии к рассмотрению запроса Курганской областной думы о проверке конституционности п. 3 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 21 февраля 2002 г. №26-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. №4.

• 17.    По делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Закона Читинской области: постановление от 1 февраля 1996 г. №3-П. URL: http://www.ksrf.ru/Decision/Pages/default.aspx .

• 18.    Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы главы муниципального образования «Мирный» Архангельской области на нарушение конституционных прав и свобод абзацами первым и третьим п. 3 ст. 4 Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании»: определение Конституционного Суда РФ от 5 марта 2009 г. №375-О-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. №5.

• 19.    По делу о проверке конституционности положений п. 1 ч. 4 и ч. 5 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова: постановление от 18 мaя 2011 г. №9-П // СЗ РФ. 2011. №22. Ст. 3239.