О необходимости совершенствования положений о видах разрешенного использования земельного участка

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 2020 года № 42-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки М.Г. Анциновой» (далее – Постановление № 42-П, Постановление) посвящено оценке соответствия части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) статьям 19 (части 1 и 2), 36 (часть 2), 54 (часть 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации. В этом Постановлении раскрывается проблема неоднозначного толкования норм земельного, градостроительного законодательства, Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», в которых содержатся правила об изменении правообладателями земельных участков вида (видов) разрешенного использования (далее также – ВРИ).

Рассмотрим основные тезисы, которые прослеживаются в Постановлении № 42-П.

Как следует из обстоятельств дела, подателю жалобы гр-ке М.Г. Анциновой принадлежат на праве собственности два земельных участка, отнесенных к категории земель населенных пунктов с установленными видами разрешенного использования «размещение индивидуального жилого дома» и «завершение строительства индивидуального жилого дома». Эти основ- ные виды разрешенного использования, установленные в Едином государственном реестре недвижимости (далее – ЕГРН), соответствовали значению «2.1» в классификаторе видов разрешенного использования земельных участков, утвержденном приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года № 540.

После административного обследования земельных участков Управление Росреестра по Забайкальскому краю выявило противоречие в установленном и фактическом видах разрешенного использования земельного участка. Было установлено, что гр-ка М.Г. Анцинова содержала на земельном участке сельскохозяйственных животных (кур, уток, свиней, коз), при этом не изменяя основной вид разрешенного использования на «скотоводство 1.8» и «птицеводство 1.10».

Мнение Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр)

Начнем с позиции Управления Росреестра по Забайкальскому краю, который признал гр-ку М.Г. Анцинову виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, и назначил административное наказание в виде штрафа.

Должностное лицо, составляющее предписание, а потом и постановление о на- значении наказания, руководствовалось пунктом 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) во взаимосвязи с пунктом 4 части 5 статьи 8, пунктом 3 статьи 13, пунктом 2 части 1 статьи 32 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее – Закон о регистрации). Толкование сводилось к тому, что выбор как основного, так и вспомогательного вида разрешенного использования земельного участка должен сопровождаться уведомлением уполномоченного органа, который в результате внесет всю информацию в ЕГРН.

В статье 8 Закона о регистрации сведения, содержащиеся в кадастре недвижимости, делятся на основные и дополнительные.

В части 4 статьи 8 дан исчерпывающий перечень, включающий 27 основных сведений об объекте, например, о его наименовании, кадастровом номере, категории земли, площади и т. д.

В части 3 статьи 8 выделяются специфические особенности дополнительных сведений:

• 1)    сведения, которые изменяются на основании решений (актов) органов государственной власти или органов местного самоуправления;

• 2)    сведения, которые содержатся в других государственных и муниципальных информационных ресурсах;

• 3)    сведения о назначении объекта недвижимости по смыслу статьи 38 Закона о государственной регистрации и сведения об адресе электронной почты, которые вносятся в уведомительном порядке.

В части 5 статьи 8 Закона о регистрации законодатель дает исчерпывающий перечень дополнительных сведений, которые могут быть внесены регистратором на основании уведомления. Согласно пункту 4 части 5 статьи 8 вид или виды разрешенного использования земельного участка относятся к дополнительным сведениям. В связи с этим трудно дать однозначный ответ на вопрос, речь идет о всех предусмотренных основных видах разрешенного использования земельного участка или о том, что у земельного участка могут быть установлены основной, вспомогательный и условно-разрешенный виды использования. Толкуя части 3 и 5 статьи 8 Закона о государственной регистрации в системе, можно сделать вывод о том, что в ЕГРН вносятся лишь те сведения о виде (видах) разрешенного использования, которые изменяются на основании решений уполномоченных органов или те, которые содержатся в государственных или муниципальных информационных системах.

Важно обратить внимание на взаимосвязь слов «решение», которое содержится в части 3 статьи 8 Закона о регистрации недвижимости, и слов «разрешение», «согласование», указанных в пункте 2 статьи 7 ЗК РФ. Если решение представляет собой дозволение, предоставление права на совершение действий, то можно сделать вывод о том, что будут вноситься лишь сведения об основных или условно-разрешенных видах разрешенного использования земельного участка.

Необходимо помнить, что на уровне муниципальных образований принимаются нормативные акты по вопросам правового регулирования застройки земель, которые могут уточнять положения федерального законодательства.

К примеру, в Правилах землепользования и застройки города Томска [5] на правообладателя земельного участка возложена обязанность указывать данные о всех видах разрешенного использования. Так, в статье 11 отмечается: «собственники, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, имеют право в соответствии с законодательством по своему усмотрению выби-

рать и менять вид/виды использования земельных участков и объектов капитального строительства, разрешенные как основные и вспомогательные для соответствующих зон. Собственник, землепользователь, землевладелец, арендатор недвижимости обеспечивает внесение соответствующих изменений в документы учета недвижимости и документы о регистрации прав на недвижимость».

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в случае «молчания» федерального законодателя субъекты имеют право на опережающее регулирование, что обусловлено объективной необходимостью решения земельных вопросов на местах. Как верно отвечает Е.С. Болтанова, «От законности нормативных правовых актов субъектов РФ, своевременности их принятия или отмены (изменения), от качества содержащихся в них правовых норм зависит эффективность правового регулирования земельных отношений» [6, с. 27].

Поскольку в Правилах землепользования и застройки города Чита этот вопрос не нашел своего отражения, должностное лицо Управления Росреестра расширительно подошло к толкованию закона и посчитало, что все виды разрешенного использования должны быть внесены в ЕГРН на основании заявления правообладателя земельного участка.

Мнение заявителя по делу

Заявитель по делу сводит свой довод к тому, что собственник земельного участка самостоятельно, без дополнительных разрешений и согласований (см. пункт 2 статьи 7 ЗК РФ и часть 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации; далее – ГрК РФ) имеет право выбрать для себя как основной, так и вспомогательный вид его разрешенного использования, которые предусмотрены правилами землепользования и застройки муниципального образования.

При этом заявитель совершенно верно обращает внимание на то, что законода- тельством на правообладателя земельного участка не возложены юридические обязанности по уведомлению уполномоченных органов, не определена процедура такого уведомления, в том числе из закона не явствует, к какому органу необходимо обратиться для осуществления таких действий.

Отмечу, что в Правилах землепользования и застройки города Читы скалькирована норма статьи 39 ГрК РФ о том, что «физическое или юридическое лицо вправе оспорить в суде решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства либо об отказе в предоставлении такого разрешения». Таким образом, толкуя во взаимосвязи положения ГрК РФ и Правила землепользования и застройки города Читы, делаем следующий вывод: поскольку законодатель предоставил инструмент защиты правообладателю земельного участка в виде оспаривания незаконного действия уполномоченного органа только в случае установления условно-разрешенного вида использования, то есть только в единственном случае создал гарантию защиты прав от административного произвола, этим он еще раз подчеркнул, что в иных случаях для изменения вида разрешенного использования получения разрешения (решения) уполномоченного органа не требуется.

Важно подчеркнуть, что закон должен достаточно четко определять пределы и способы осуществления любых дискреционных полномочий, представленных компетентным органам для обеспечения человеку надлежащей защиты от произвола властей.

Вспомогательный вид разрешенного использования используется в дополнение к основному виду и только совместно с ним. Другими словами, этот вид деятельности не должен противоречить основной деятельности, осуществляемой на земельном участке. Вспомогательные виды разрешенного использования, которые могут быть выбраны правообладателем, поименованы в Правилах землепользования и застройки муниципального образования.

На практике возникают ситуации (как и в рассматриваемом случае), когда невозможно определить, какого рода вспомогательная деятельность (когда уже установлен основной вид разрешенного использования) может вестись на земельном участке. Думается, что для упорядочения отношений необходимо принять общероссийский классификатор по аналогии с классификатором, утвержденным приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года № 540, в котором будут даны рекомендации о сочетании основных и вспомогательных видов разрешенного использования. Сегодня в ГрК РФ закреплены лишь обобщенные положения, оценка комбинаций основных и возможных вспомогательных видов разрешенного использования отдана на откуп муниципальным образованиям и правоприменителю.

К примеру, в определении Верховного Суда Российской Федерации [9], оценивая информацию из Правил землепользования и застройки города, суд отметил, что там, где установлен основной вид разрешенного использования «объекты торгового размещения», не может быть в качестве вспомогательного вида разрешенного использования установлена платная стоянка транспорта. В постановлении Арбитражного суда Московского округа [10] сделаны выводы о том, что основной вид разрешенного использования «для эксплуатации складских и административных зданий» противоречит вспомогательному виду деятельности «под размещение кафе, магазина, пункта общественного питания».

В отсутствие четкого определения законодателя, как правильно сочетать виды разрешенного использования, региональный законодатель может создавать «дорожную карту», к примеру, по условиям применения вспомогательных видов использования. Отличным примером являются Правила зем- лепользования и застройки города Москвы [11]. Так, согласно пункту 3.3.5 Правил:

• 1)    вспомогательные виды разрешенного использования должны быть выбраны из числа видов, не установленных в качестве основных или условно разрешенных видов использования для территориальной зоны, в которой находится земельный участок;

• 2)    вспомогательный вид разрешенного использования не может реализовываться без реализации основного вида разрешенного использования и должен осуществляться только совместно с разрешенными основными и (или) условно разрешенными видами использования земельных участков или объектов капитального строительства;

• 3)    в случае если выбранный вспомогательный вид разрешенного использования предусматривает размещение объектов капитального строительства, то их строительство может опережать во времени реализацию основных, условно разрешенных видов разрешенного использования (но не может быть единственным фактическим использованием земельного участка или объекта капитального строительства);

• 4)    в случае если установленные основные, условно разрешенные виды использования предусматривают размещение объектов капитального строительства, то суммарная доля общей площади всех объектов капитального строительства вспомогательных видов разрешенного использования в пределах земельного участка должна составлять не более 25 процентов от суммарной общей площади всех объектов капитального строительства, включая площадь подземных частей зданий, сооружений, возможных к размещению (сохранению, реконструкции, строительству) в пределах земельного участка, если иное не установлено требованиями нормативов градостроительного проектирования, технических регламентов, иными обязательными требованиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации.

Таким образом, в отсутствие нормы об обязанности правообладателя изменять

вид разрешенного использования, установленной процедуры внесения сведений о вспомогательном виде разрешенного использования, а также условий установления вспомогательного вида разрешенного использования в Правилах землепользования и застройки города Читы, заявитель обоснованно посчитал, что его права нарушены.

Позиция полномочных представителей палат Федерального Собрания

Позиция полномочных представителей идентична мнению заявителя по делу и сводится к тому, что виды разрешенного использования должны определяться исходя из положений градостроительных регламентов, а не на основании сведений, внесенных в ЕГРН. Как указывают полномочные представители палат: «иное толкование приведет к нарушению требований целевого использования земельного участка и возложит на собственников (правообладателей) земельных участков дополнительные обязанности» [1].

После принятия Конституционным Судом Постановления № 42-П Росреестром был внесен проект федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» в части совершенствования положений о видах разрешенного использования земельных участков» [12]. В нем предлагается абзац 2 пункта 2 статьи 7 ЗК РФ дополнить нормой следующего содержания: «Вид или несколько видов разрешенного использования земельного участка считаются установленными в отношении такого земельного участка со дня внесения сведений об этом виде или видах разрешенного использования в Единый государственный реестр недвижимости. Внесение в Единый государственный реестр недвижимости сведений о предусмотренных зонированием территорий вспомогательных видах разрешенного использования земельного участка не требуется».

Действительно, такая позиция не создает дополнительных обременений как для органа государственной или муниципальной власти, так и для правообладателя земельного участка, но и до конца не решает проблему, не устраняет противоречие, возникшее в земельном законодательстве и в Законе о регистрации.

Позиция полномочного представителя Президента Российской Федерации

Позиция представителя Президента Российской Федерации поддерживает доводы Росреестра по Забайкальскому краю и судов всех инстанций по рассматриваемому делу. Представитель отмечает: «право на выбор вспомогательного вида разрешенного использования не подменяет обязанность собственника (правообладателя) вносить сведения, отражающие ipso facto особенности использования принадлежащего ему земельного участка, в Единый государственной реестр недвижимости, включая сведения об установлении или изменении вспомогательного вида разрешенного использования» [1].

Представляется необходимым отметить, что невнесение сведений об особенностях использования земельного участка, фиктивное внесение сведений в ЕГРН об изменении вида разрешенного использования крайне неблагоприятно отражается на наполнении местного бюджета, основу которого, в частности, составляют земельный налог и арендные платежи.

Вид разрешенного использования земельного участка является одним из элементов оценки при определении кадастровой стоимости земельного участка. А итоговая кадастровая стоимость земельного участка влияет на его «доходность». Об этом не раз упоминалось в практике высших судебных органов.

В определении Верховного Суда Российской Федерации от 19 августа 2015 года № 45-АПГ15-17 отмечалось, что «плата за землю определяется не произвольно, а на основе анализа и оценки экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе на уровень доходности земельного участка. Судебные органы, не вмешиваясь в сферу нормотворческих полномочий, должны выявлять, проводились ли при принятии нормативного правового акта анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков (осуществлялось ли экономическое обоснование дифференциации ставки платы за землю на основе многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков)» [13].

В определении Верховного Суда Российской Федерации от 2 июня 2016 года № 34-АПГ16-5 указывалось, что «принцип экономической обоснованности означает установление арендной платы в размере, соответствующем доходности земельного участка. При определении последней учитываются категория земель, к которой отнесен участок, вид его разрешенного использования, государственное регулирование тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих на участке хозяйственную деятельность, и субсидии, предоставляемые таким организациям» [14].

Как справедливо заметил В.С. Исаков, «не все правообладатели руководствуются исключительно хозяйственными мотивами при изменении ВРИ земельного участка. Одно дело, когда снижение размера земельного налога имеет второстепенное значение для правообладателей, которые в первую очередь заинтересованы в освоении нового вида деятельности или развитии находящейся в их пользовании территории. Совсем иной складывается ситуация, в которой правообладатель злоупотребляет правом на изменение ВРИ земельного участка с целью избегания повышенного налогообложения» [15, с. 148].

На практике довольно сложно выявить факт недобросовестного поведения. Как правило, зафиксировать нарушение можно лишь после проведения процедуры государственного земельного надзора, муниципального земельного контроля или камеральной налоговой проверки. Для оптимизации и повышения эффективности процедуры надзора и контроля Правительством Российской Федерации был утвержден план по совершенствованию правового регулирования земельных отношений, в который был включен пункт, посвященный разработке методик применения и внедрения данных дистанционного зондирования в рамках контрольно-надзорной деятельности [16].

В научной литературе предлагается активнее использовать такие достижения информационных технологий, как дистанционное зондирование земли, геоин-формационная система (далее – ГИС). В системе ГИС может быть отражена информация о фактической деятельности правообладателей земельных участков, полученная посредством специальной обработки спутниковых снимков, а также внесенная в систему по результатам административных проверок. «Использование ГИС-технологий в области оценки состояния использования территорий позволит объективно оценить состояние использования территорий и выявить существующие несоответствия между фактическим и разрешенным использованием объектов недвижимости» [17, с. 144].

Тезис о принципе правовой определенности

Конституционный Суд Российской Федерации постановил признать часть 1 статьи 8.8 КоАП РФ не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 36 (часть 2), 54 (часть 2) и 55 (часть 3) ввиду неопределенности действующего правового регулирования. В Постановлении № 42-П он пришел к следующему

выводу: «неопределенность действующего правового регулирования в вопросе о том, обязан ли собственник (правообладатель) земельного участка в случае, когда он в дополнение к основному виду его разрешенного использования самостоятельно выбирает вспомогательный вид разрешенного использования, вносить в качестве условия правомерного осуществления вспомогательного вида разрешенного использования в ЕГРН сведения о таком использовании, создает неопределенность и в вопросе о возможности привлечения этого собственника (правообладателя) к административной ответственности за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием».

Идея о том, что нормы права должны соответствовать принципу правовой определенности, содержится не только в резолютивной части акта, она «красной нитью» проходит через все Постановление.

Так, суд акцентирует внимание на том, что «законодатель, легализуя такие нормы в сфере правового регулирования юридической ответственности, обязан заботиться о надлежащей степени их четкости (ясности), позволяющей заинтересованному лицу посредством обращения к нормативному материалу, содержащемуся в иных правовых актах, соотносить с ними свое поведение (как дозволенное, так и запрещенное) и предвидеть вызываемые им последствия».

Активное внедрение принципа правовой определенности в российское конституционное правосудие свидетельствует об эволюционном движении в правоприменительной деятельности. Как отмечается в кандидатской диссертации А.И. Сидоренко [18, с. 66], в период с 19 июня 2002 года по 31 декабря 2014 года Конституционный Суд Российской Федерации использовал термин «принцип правовой определенности» в 405 решениях (постановлениях и определениях).

В научной литературе содержание принципа правовой определенности предлагается раскрывать через совокупность взаимосвязанных элементов:

• 1)    стабильность правового регулирования;

• 2)    осведомленность гражданина относительно действующих законов и подзаконных нормативных актов, а также правоприменительных решений, затрагивающих его права и личные интересы;

• 3)    ясность, недвусмысленность и согласованность правовых норм, правоприменительных решений;

• 4)    единообразное применение закона (в том числе единство судебной практики);

• 5)    стабильность правоприменительных решений;

• 7)    исполнимость судебных решений (см. [19, с. 12–13]).

Не вдаваясь в теоретические рассуждения о ценности принципа определенности в праве, допустимо согласиться с мнением дореволюционного классика И.А. Покровского и привести следующую цитату: «Одно из первых и самых существенных требований, которые предъявляются к праву развивающейся человеческой личностью является требование определенности правовых норм. … Индивид, поставленный лицом к лицу с обществом, государством, имеет право требовать, чтобы ему было этим последним точно указано, чего от него хотят и какие рамки ему ставят. Логически это право на определенность правовых норм есть одно из самых неотъемлемых прав человеческой личности, какое только себе можно представить; без него, в сущности, вообще ни о каком «праве» не может быть речи» [20, с. 91].

В противовес приведенному высказыванию представляется интересным изучить мнение Л.Б. Алексеевой, которая пишет следующее: «Следует исходить из того, что законодатель все, что хотел, смог, счел нужным сказать, а он сказал в законе и в постановлении о порядке его применения и введении в действие закона. Все осталь- ное он отдал в руки судебной власти, полагаясь на ее профессионализм, ответственность и добрую совесть» [21, с. 25]. При таком подходе получается, что законодатель перекладывает с себя ответственность за сформулированные им формальные, двойственные, амбивалентные нормы на «плечи» правоприменителя, который должен так применить норму закона, чтобы не нарушить принцип правовой определенности и не создать прецедентное толкование, выбивающееся из единообразия судебной практики.

Отсюда можно заключить, что для практического воплощения принципа правовой определенности в повседневную практику должны быть созданы правовые гарантии, определяющие условия и порядок реализации нормы права, юридические средства охраны и защиты в случае ее нарушения. Как справедливо отмечает А.С. Федосеев, « Любое субъективное право может считаться с юридической точки зрения гарантированным и фактически существующим, если его нарушение влечет за собой все предусмотренные законом действия, могущие привести к восстановлению нарушенного права» [22, с. 8].

Вопрос о том, что подразумевать под правовой гарантией в юридической литературе решается неоднозначно. Распространена позиция ученых, понимающих под государственной гарантией способы организационной детальности государственных органов. К примеру, Л.Д. Воеводин рассматривает юридические гарантии как комплекс государственно-правовых средств обеспечения субъективных прав, а также правовые формы и способы их защиты (см. [23]). Соглашаясь с такой позицией, можно прийти к выводу о том, что для реализации принципа правовой определенности в первую очередь необходимо очертить права и обязанности государства в лице его уполномоченных органов, установить надлежащую процедурную форму и определить меры юридической ответственности. Только так будет создана правовая определенность, совместимая с буквой и духом закона.