О «новом законе», упрощающем оформление прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества

Земля является неоценимым богатством, что подчеркивается Основным законом Российской Федерации, согласно которому она используется и охраняется как основа жизни и деятельности народов нашей страны (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ). Тем самым данный объект материального мира признается национальным достоянием. В то же время земля может находиться в частной собственности (ч. 2 ст. 9 Конституции РФ).

Собственность является материальной основой жизни человека и оказывает существенное влияние на все сферы общества. В связи с этим особо актуальными становятся основания приобретения собственности гражданами. Важно не только провозгласить возможность приобретения тех или иных объектов в собственность, но и закрепить основания, в соответствии с которыми такое приобретение будет законным. Признавая и защищая собственность на недвижимое имущество, государство берет на себя обязанность обеспечивать ее охрану путем принятия соответствующих нормативных правовых актов.

В данной статье речь пойдет о таком объекте недвижимого имущества, как земля, а точнее - о земельных участках.

Наиболее распространенными земельными спорами на практике являются споры о признании права на земельный участок в связи с нарушением органами государственной власти, органами местного самоуправления процедуры предоставления (например, в собственность) земельных участков. Как показало изучение дел данной категории, споры о приватизации земельных участков возникают в основном на стадии принятия соответствующего решения местной администрацией.

Споры о приватизации фактически занимаемых земельных участков, правомерность пользования которыми граждане не могут подтвердить документально, достаточно распространены. Они затрагивают главным образом интересы тех лиц, кто пользовался земельными участками задолго до принятия Земельного кодекса РСФСР 1991 г., который содержал положение о выдаче государственных актов, удостоверяющих право на земельные участки (ст. 31).

О возникновении указанных споров скоро можно будет говорить в прошедшем времени, так как судебная практика должна пойти по другому пути в связи с принятием и вступлением в силу с 1 сентября 2006 г. Федерального закона от 30 июня 2006 № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества»1 (далее - Новый закон).

Новый закон призван упростить и облегчить оформление прав граждан на земельные участки. Изменения, внесенные в законодательные акты, регламентирующие приобретение в собственность земельных участков гражданами и оформление ими права собственности на эти земельные участки, носят комплексный характер и направлены на упрощение процедуры регистрации земельных участков, предоставленных гражданам для ведения дачного и подсобного хозяйства, огородничества, садоводства и индивидуального строительства, а также зданий и сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Так, ст. 3 Нового закона определила категории граждан, которые могут оформить права на земельные участки в упрощенном порядке:

• -    граждане, которым предоставлены земельные участки до введения в действие Зе-

• мельного кодекса РФ для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства на праве собственности, пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования либо, если в документах (акт, свидетельство, выписка из похозяйственней книги), удостоверяющих право такого гражданина на данный земельный участок, не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок (закон автоматически наделяет этих граждан правом собственности на землю; принятия специального решения органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка не требуется);

• -    граждане, которые владеют участком в садоводческом, огородническом, дачном товариществе или кооперативе.

Но вопрос о приватизации земельных участков с учетом принятия решения местной администрацией пока остается актуальным, так как в Новом законе не учтена категория граждан, пользующихся фактически земельными участками с расположенными на них строениями, приобретенными ими в результате сделок до вступления в силу Закона СССР «О собственности в СССР» от 6 марта 1990 г.2' Данная категория граждан не имеет возможности оформить в упрощенном порядке право собственности на земельный участок путем регистрации в регистрирующем органе, минуя обращение в орган местного самоуправления (для принятия решения о предоставлении земельного участка). Граждане не могут документально подтвердить право на земельные участки, находящиеся в их фактическом пользовании, и вынуждены также обращаться в орган местного самоуправления с целью оформления таких земельных участков.

Кроме того Новым законом внесены изменения в Федеральный закон от 25 октября 2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»3 (далее -Вводный закон) и Земельный кодекс РФ.

До 1 сентября 2006 г. п. 4 ст. 3 Вводного закона гласил, что граждане, имеющие в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, приобретенными ими в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР «О собственности в СССР», но которые не были надлежаще оформлены и зарегистрированы, имеют право в соответствии с правилами ст. 20 Земельного кодекса РФ приобрести их в собственность» Серия «Право», выпуск 10

(согласно п. 5 ст. 20 ЗК РФ граждане, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, имеют право приобрести их в собственность). Пункт 5 ст. 20 ЗК РФ утратил силу с 1 сентября 2006 г. Новым законом и заменен в п. 4 ст. 3 Вводного закона на ст. 36 ЗК РФ, согласно которой «граждане и юридические лица, имеющие в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с ЗК РФ. Исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, которые установлены ЗК РФ, федеральными законами.

Таким образом, в настоящее время основанием для приобретения бесплатно права собственности на указанные земельные участки по п. 4 ст. 3 Вводного закона является не п. 5 ст. 20 ЗК РФ, главным условием которого являлось обладание гражданином земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования, а ст. 36 ЗК РФ, согласно которой исключительным правом на приватизацию земельного участка обладают граждане - собственники зданий, строений, сооружений.

Важно заметить, что в ст. 36 ЗК РФ нет указаний на возможность приобретения права собственности земельных участков гражданами именно бесплатно, а всего лишь перечислены вещные права, на которых граждане могут обладать земельными участками и которые в дальнейшем могут быть оформлены в собственность. Кроме того, как было указано выше, «исключительным правом на приватизацию земельных участков обладают граждане - собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, которые установлены Земельным кодексом РФ, федеральными законами». Возникает вопрос: что следует понимать под «приватизацией» земельного участка в данном случае и как это связано с бесплатным приобретением в собственность земельного участка в порядке п. 4 ст. 3 Вводного закона? В данном случае возникает некоторая неопределенность в содержании правовых норм, поскольку понятие приватизации имеет несколько определений.

Проблемы и вопросы конституционного и административного права

Так, согласно ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества»4 под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.

Е. Галиновская и А. Ефимов называют приватизацию гражданами земельных участков действиями, основанными на добровольной и безвозмездной основе, что по смыслу закона «означает не что иное, как передачу (перерегистрацию или переоформление) в собственность ранее предоставленных им земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения»5.

Приватизация (от лат. privatus - частный) - передача государственного или муниципального имущества за плату либо безвозмездно в собственность частных лиц и организации .

С учетом приведенных определений приватизации очевидно, что в ст. 36 ЗК РФ законодатель имеет в виду приватизацию имущества как общее понятие (за плату и на безвозмездной основе).

Необходимо отметить и то, что с момента вступления в силу Нового закона согласно п. 4 ст. 3 Вводного закона граждане бесплатно приобретают право собственности на земельные участки в соответствии с правилами, установленными ст. 36 ЗК РФ. Статья 36 ЗК РФ гласит, что граждане приобретают права на земельные участки в порядке и на условиях, которые установлены ЗК РФ и федеральными законами. При этом не понятно, какой порядок и условия устанавливают ЗК РФ и другие федеральные законы для приобретения бесплатно права собственности на земельные участки для граждан, имеющих в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами. Думается, что это федеральные законы (т.е. те законы, которые регулируют основания и порядок приобретения (оформления) бесплатно права собственности на земельные участки) являются Вводный закон (п. 3 ст. 4) и Новый закон.

Новым законом не решены все проблемы, связанные с оформлением прав граждан на земельные участки, предоставленные до введения в действие Земельного кодекса РФ, поскольку в нормах его статей содержатся оговорки.

Так, например, ст. 3 Вводного закона дополнена пунктом, согласно которому граждане вправе зарегистрировать право собственности на земельные участки, предоставленные гражданам до введения Земельного кодекса РФ для ведения дачного и подсобного хозяйства, огородничества, садоводства на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, при этом государственная регистрация права собственности проводится, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность.

По действующему земельному, гражданскому, экологическому законодательству РФ можно привести не мало примеров, когда земельный участок не может быть предоставлен в частную собственность.

Так, согласно Земельному кодексу РФ (ст. 85) в состав земель поселений входят определенные территориальные зоны, для которых устанавливаются соответствующие градостроительные регламенты. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков и используемых в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений. Например, в Земельном кодексе РФ и Градостроительном кодексе РФ четко определено, какие объекты могут быть возведены на соответствующих территориальных зонах.

Следует учесть, что законодатель, принимая нормы, закрепляющие право гражданина при определенных условиях (например, сделка с жилым домом до 1 июля 1990 г. в соответствии с п. 3 ст. 4 Вводного закона) бесплатно приобрести земельный участок в собственность, не уточняет и не регламентирует, в какой территориальной зоне может либо должен находиться испрашиваемый земельный участок и будет ли он соответствовать зонированию той или иной территории.

В то же время в ст. 83 ЗК РФ закреплено, что порядок использования земель поселений определяется в соответствии с зонированием их территорий. Территория поселения в пределах его административных границ делится на территориальные зоны. Документы зонирования территорий утверждаются и изменяются нормативными правовыми актами мест- ного самоуправления (правилами землепользования и застройки). Законодатель устанавливает, что правила землепользования и застройки (зонирование) территорий является нормативным документом, подлежит обязательному применению при использовании земель поселений. Кроме того Градостроительным кодексом РФ (ст. 35), Земельным кодексом РФ (ст. 85) определены территориальные зоны земель поселений и регламентирован вид их использования, т.е. определен их правовой режим.

Анализ норм ЗК РФ и Вводного закона, закрепляющих право граждан на бесплатное приобретение земельных участков в собственность, норм ЗК РФ и Градостроительного кодекса РФ), устанавливающих виды территориальных зон и порядок их использования, позволяет сделать вывод о том, что законодателем создано внутреннее противоречие на федеральном уровне в регулировании правовых отношений, связанных с землепользованием.

Судебная практика последних лет (с момента принятия Земельного кодекса РФ в 2001 г.) свидетельствует о том, что в большинстве случаев районные суды, рассматривая исковые заявления граждан к органам местного самоуправления (районным администрациям), при наличии отрицательного заключения Управления архитектуры (о невозможности предоставления в собственность земельного участка в связи с несоответствием его расположения Правовому зонированию территории) удовлетворяют требования о признании права собственности на земельные участки (по основаниям п. 5 ст. 20 ЗК РФ, ст. 36 ЗК РФ, п. 4 ст. 3 Вводного закона). Как правило, решение суда об удовлетворении иска о признании права собственности на земельный участок мотивировано тем, что согласно ст. 28 ЗК РФ не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства, ведения личного подсобного хозяйства, за исключением случаев изъятия земельных участков из оборота (ст. 27 ЗК РФ), установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков, резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Принимая Новый закон, законодатель преследовал цель упростить и облегчить оформление прав граждан на земельные участки. Думается, что судебных споров, связанных с оформлением фактически используемых гражданами земельных участков с расположенными на них индивидуальными жилыми домами, станет меньше, но они будут иметь место. Граждане в данном случае также будут обращаться в районные администрации с заявлениями о предоставлении (оформлении) земельных участков, на которые граждане не имеют документов (нет ни акта, ни свидетельства, нет даже выписки из похозяйст-венной книги), а также перед обращением в суды с исками о признании права собственности на самовольные строения7, и Управление архитектуры будет давать заключения о соответствии расположения земельного участка правовому зонированию территории города8.

• ¹    СЗ РФ. - 2006. - № 27. - Ст. 2881.

• ²    ВСНД СССР и ВС СССР. - 1990. - № 11. - Ст. 164.

• ³    СЗ РФ. - 2001. - № 44. - Ст. 4148.

• ⁴    СЗ РФ. - 2002. - № 4. - Ст. 251.

• ⁵    См.: Галиноская Е., Ефимов А. Обзор судебной практики И Юридическая литература. - 2004. - № 9.

• ⁶    Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. - М., 2004. - С. 484.

• ⁷    В силу ст. 222 ГК РФ (в редакции Нового закона) право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка.

• ⁸    См., например: Правовое зонирование территории города Челябинска, утвержденное решением Челябинской Городской Думы от 27 апреля 2004 г. № 36/8 // Сборник нормативных правовых актов Челябинской городской Думы второго созыва. - 2004. - № 8.