О переходе в сфере строительства от исчерпывающего перечня административных процедур к исчерпывающему перечню документов

Правительство Российской Федерации, Министерство строительства и жилищнокоммунального хозяйства Российской Федерации (далее – Минстрой России), а также органы исполнительной власти города Москвы и других субъектов Российской Федерации на протяжении нескольких лет проводили реформы, которые позволили значительно упростить процедуру получения разрешения на строительство. При этом были сокращены сроки выдачи разрешений на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию, созданы условия для обеспечения предоставления государственных услуг в сфере строительства в электронном виде. В результате строительная отрасль России продемонстрировала высокие темпы роста в рейтинге Всемирного банка «Ведение бизнеса» – если в 2018 году по направлению «Получение разрешений на строительство» результат был улучшен на 67 позиций и Россия с 115-го места поднялась на 48-е, то в 2019 году наша страна занимала уже 26-е место из 190 оцениваемых Всемирным банком.

Чтобы получить разрешение на строительство или ввод построенных объектов в эксплуатацию, застройщику необходимо пройти ряд процедур и получить необходимые для этого документы.

• •    жилищного строительства;

• •    строительства объектов капитального строительства нежилого назначения;

• •    строительства объектов водоснабжения и водоотведения;

• •    строительства сетей теплоснабжения;

  Некоторые из использованных для подготовки статьи материалов были размещены ранее в интернете. Смотри, например, URL: и URL:

  Майские указы – сложившееся в публицистике наименование серии из одиннадцати указов , подписанных Владимиром Путиным 7 мая 2012 года в день вступления в должность.

  
  

• •    строительства объектов электросетевого хозяйства с уровнем напряжения ниже 35 кВ.

Перечни документов, необходимых для получения застройщиками разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию определены статьями 51 (разрешение на строительство) и 55 (выдача разрешения на ввод в эксплуатацию) Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также – ГрадК РФ).

Несмотря на то, что перечни документов и перечни процедур, прохождение которых необходимо для получения застройщиками этих документов, определены нормативными правовыми актами, у региональных застройщиков периодически возникают проблемы, связанные с нарушением утвержденных процедур и установленных правил получения разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию. В частности, в некоторых регионах застройщики все еще сталкиваются с требованиями о предоставлении документов, не предусмотренных статьями 51 и 55 ГрадК РФ, или о необходимости прохождения застройщиками процедур, не вошедших в утвержденные Правительством России исчерпывающие перечни.

Так, например, Гильдия строителей Урала через суд добилась от администрации Екатеринбурга исключения из регламента выдачи разрешений на строительство необоснованных требования. Этот прецедент оказался первым в России – саморегули-руемая организация впервые отстаивала в суде права сразу всех своих членов. Свердловский областной суд удовлетворил ее иск об исключении из Административного регламента выдачи разрешений на строительство положений, касающихся согласования архитектурного-градостро-ительного облика и предусматривающих обязательное наличие в том числе документов, необходимых для получения разрешения, эскизного проекта, согласованного администрацией Екатеринбурга. Основным аргументом истца в судебном споре было то, что исчерпывающий перечень документов для выдачи разрешений на строительство предусмотрен Градостроительным кодексом Российской Федерации. Требовать иные документы по закону запрещено. Уникальность произошедшего в Екатеринбурге заключалась в том, что суд признал Гильдию строителей Урала надлежащим истцом в деле о защите прав всего строительного комплекса.

Законом предусмотрена возможность обжалования застройщиками несоблюдения органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, осуществляющими эксплуатацию инженерных сетей, указанных исчерпывающих перечней.

Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 250-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» наделил Федеральную антимонопольную службу (далее также – ФАС России) полномочиями по рассмотрению жалоб в отношении государственных органов, муниципальных образований и организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, за несоблюдение исчерпывающих перечней процедур в сфере строительства.

Порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сфере строительства, установлен статьей 18.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции).

Минстрой России обращал внимание застройщиков на то, что с жалобой в ФАС России могут обратиться юридические лица не позднее 3 месяцев с момента совершения обжалуемого действия. Обращение рассматривается в семидневный срок. В случае подтверждения нарушения регулятором будет выдано обязательное для

исполнения предписание для устранения этого нарушения.

Обжалованию подлежат нарушение установленных сроков осуществления процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства, а также предъявление требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающие перечни процедур. При обжаловании действий или бездействия организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей, перечень оснований для обращения в антимонопольный орган следующий:

• •    незаконный отказ в приеме заявлений и документов;

• •    предъявление к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

• •    нарушение установленных сроков осуществления процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства;

• •    предъявление требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства.

За нарушение порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сфере строительства, предусмотрена административная ответственность. Статьей 14.9.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) установлено, что действия или бездействие должностных лиц при осуществлении ими в отношении застройщиков процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, которые выражены в нарушении установленных сроков осуществления процедур либо в предъявлении требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства, влекут предупреждение или наложение административного штрафа на этих должностных лиц в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей. Повторное совершение этих административных правонарушений влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок до двух лет.

Кроме этого, статьей 5.63 КоАП РФ установлена ответственность за нарушение должностными лицами Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». В частности, нарушение должностным лицом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, осуществляющего исполнительно-распорядительные полномочия, порядка предоставления государственной услуги, повлекшее непредоставление государственной услуги заявителю либо предоставление государственной услуги заявителю с нарушением установленных сроков, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительные полномочия, в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей.

Получение разрешения на строительство – важный этап в реализации инвестиционно-строительных проектов. К этому моменту застройщик за счет собственных средств уже осуществляет не менее 10 процентов инвестиций в проект, в том числе для приобретения прав на земельный участок, оформления исходно-разрешительной документации, проектирования и частичной оплаты подключения к инженерным сетям. При проблемах с получением разрешений на ввод многоквартирных домов в эксплуа- тацию к экономическим аргументам дополнительно добавляется риск появления новых обманутых дольщиков. В связи с этим возникает вопрос: обеспечивают ли предусмотренные административным законодательством санкции соблюдение принципов справедливости и соразмерности наказания?

Для сравнения нелишним будет привести данные о размерах штрафов, налагаемых на застройщиков за нарушение требований законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов или иных объектов недвижимости.

Привлечение денежных средств гражданина лицом, не имеющим в соответствии с законодательством об участии в долевом строительстве на это права или привлекающим денежные средства граждан в нарушение установленных требований, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц – от пятисот тысяч до одного миллиона рублей (ч. 1 ст. 14.28 КоАП РФ). При этом штраф применяется в отношении каждого случая неправомерного привлечения денежных средств каждого гражданина (иначе говоря, если с нарушением привлекли деньги 100 дольщиков по одному строящемуся дому, то размер штрафа умножается на 100).

Опубликование в средствах массовой информации или размещение в интернете проектной декларации, содержащей неполную или недостоверную информацию, а равно нарушение сроков опубликования или размещения проектной декларации влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц – от двухсот тысяч до четырехсот тысяч рублей (ч. 2 ст. 14.28 КоАП РФ).

Важно отметить, что застройщиков привлекают к административной ответственности за указанные нарушения вне зависимости от причиненного участникам долевого строительства ущерба, поскольку в статье 14.28 КоАП РФ указан формальный состав административного правонарушения.

Очевидно, что предусмотренные административным законодательством размеры штрафов, налагаемых на застройщиков, многократно превышают санкции за нарушения, связанные с исчерпывающими перечнями процедур в строительстве, что не обеспечивает соблюдение принципа справедливости и соразмерности наказания. А если вспомнить о риске привлечения застройщиков к уголовной ответственности за нарушение законодательства о долевом строительстве (при условии привлечения средств участников долевого строительства в сумме более трех миллионов рублей) даже при отсутствии причиненного участникам долевого строительства ущерба, то без преувеличения штраф в размере от трех до пяти тысяч рублей можно назвать бесконечно малой величиной, которой можно пренебречь.

В и без того сложных условиях перехода на проектное финансирование, усугубленных пандемией коронавируса, требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства, или представить документы, не предусмотренные статьями 51 и 55 ГрадК РФ, становятся дополнительными административными барьерами. Надо ли говорить, что такие требования влекут не только дополнительные расходы для застройщиков, но и риск появления новых обманутых дольщиков в случаях, когда такие требования предъявляются после завершения строительно-монтажных работ как условие получения разрешения на ввод многоквартирного дома в эксплуатацию. Такие требования региональные застройщики получают в дополнение к тому, что в ряде регионов России уже несколько лет полная стоимость строительства жилья для застройщиков оказывается выше продажной цены на первичном рынке. Все это не может не вызывать беспокойство за будущее организаций строительной отрасли

и смежных отраслей в отдельных регионах России.

Законодательством установлена ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами. Согласно статье 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный застройщику или участнику долевого строительства в результате незаконных действий или бездействия государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Вместе с тем, учитывая сложность доказывания в суде причинения вреда и сложность перехода строительной отрасли на проектное финансирование, становится актуальным вопрос о повышении персональной ответственности должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, участвующих в предоставлении застройщикам государственных или муниципальных услуг, за нарушения, которые выражены в предъявлении требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства, или в истребовании у застройщиков документов, не предусмотренных статьями 51 и 55 ГрадК РФ.

Правительство Российской Федерации продолжает проводить активную работу по сокращению административных процедур в строительстве. Вице-премьер Марат Хуснуллин доложил Президенту Российской Федерации Владимиру Путину о том, что в 2021 году сделан серьезный прорыв в нормативном регулировании строительной отрасли – приняты десять федеральных законов, позволяющих сократить инвестиционно-строительный цикл на 30 процентов 2.

Ситуация с правовым регулированием административных процедур в сфере строительства действительно начала кардинально меняться в 2021 году, когда Федеральным законом от 1 июля 2021 года № 275-ФЗ в ГрадК РФ была введена статья 5.2. «Перечень мероприятий, осуществляемых при реализации проектов по строительству объектов капитального строительства». Этой статьей, в частности, были определены основные этапы реализации инвестиционно-строительного проекта и их содержание (мероприятия).

Согласно части 9 стать 5.2 ГрадК РФ Правительство Российской Федерации получило полномочие утвердить исчерпывающий перечень документов, сведений, материалов, согласований, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации и необходимых для выполнения предусмотренных частями 3–7 этой статьи мероприятий при реализации проекта по строительству объекта капитального строительства.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2021 года № 2490 (далее – Постановление № 2490) такой перечень был утвержден с одновременной отменой 5 ранее действовавших постановлений об утверждении исчерпывающих перечней процедур. Перечень, утвержденный Постановлением № 2490, охватывает каждую из пяти стадий реализации инвестиционно-строительных проектов:

• 1)    приобретение прав на земельный участок, в том числе предоставляемый из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности;

• 2)    утверждение или выдача необходимых для выполнения инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объекта

капитального строительства сведений, документов, материалов;

• 3)    выполнение инженерных изысканий и осуществление архитектурно-строительного проектирования;

• 4)    строительство, реконструкция объекта капитального строительства, ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства;

• 5)    государственный кадастровый учет, государственная регистрация прав на объект капитального строительства (помещения, машино-места).

Утвержденный Правительством Российской Федерации перечень включает 669 документов, 103 вида сведений, 97 необходимых согласований и 120 материалов. Общее количество действий составляет 989, а срок, необходимый для их совершения, не должен превышать 1 831 день.

Согласно части 10 статьи 5.2 ГрадК РФ не допускается предъявление требований о предоставлении в целях реализации проекта по строительству объекта капитального строительства не предусмотренных законом разрешений, заключений, документов, сведений, материалов, согласований, выдаваемых федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, подведомственными им организациями и иными организациями.

Как уже было отмечено, законом установлено, что жалобы застройщиков на нарушение порядка осуществления мероприятий при реализации проекта по строительству объекта капитального строительства рассматриваются антимонопольным органом (ст. 18.1 Закона о защите конкуренции). Однако, предусмотрев возможность обращения застройщиков в антимонопольный орган в связи с необоснованно предъявляемыми требованиями предоставления документов, сведений, материалов или согласований, законодатель не счел необходимым установить ответственность за такие правонарушения.

Теория права выделяет в нормах права три элемента: если … (гипотеза), то… (диспозиция), иначе… (санкция). Как правило, такой подход применяется и в законотворческой деятельности, так как при отсутствии необходимых санкций за нарушение правовых предписаний нормы права не работают. В связи с этим следует обратить снимание на то, что КоАП РФ не предусматривается ответственности за требование от застройщиков предоставления не предусмотренных законами и Постановлением № 2490 документов, при этом по-прежнему в кодексе содержится статья 14.9.1, предусматривающая лишь символическую ответственность за нарушение осуществления процедур, включенных в отменяемые с 1 марта 2022 года исчерпывающие перечни процедур в сфере строительства. Между тем теория и практика сходятся в одном: без гипотезы норма права бессмысленна, без диспозиции – немыслима, а без санкции – бессильна.

Ранее Президент России Владимир Путин поручил Правительству Российской Федерации совместно с комиссиями Государственного Совета Российской Федерации подготовить предложения о совершенствовании правового регулирования градостроительных и других отношений в целях сокращения инвестиционно-строительного цикла на 30 процентов 3. Для достижения такого результата должностные лица должны нести ответственность за предъявляемые к застройщикам требования получения документов, не включенных в исчерпывающий перечень, утвержденный Правительством Российской Федерации. В связи с этим необходимо внести в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации следующий специальный состав административного правонарушения: «Действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления либо иных организаций, осуществляющих функции указанных органов, которые выражены в требовании предоставления документов, сведений, материалов и согласований, не предусмотренных их исчерпывающим перечнем, утвержденным в установленном законом порядке».

Внесение такого дополнения представляется особенно важным для того, чтобы восстановить объемы долевого жилищного строительства: по данным Единой информационной системы жилищного строительства по состоянию на 1 августа 2019 года (начало перехода на работу со счетами эскроу) в долевом строительстве находилось 120,6 миллиона квадратных метров жилья, а по состоянию на 15 января 2022 года – 94,6 миллиона квадратных метров.

Размер административного штрафа для должностных лиц за требование от застройщиков получения документов, не предусмотренных нормативными правовыми актами, в том числе статьями 51 и 55 ГрадК РФ, должен быть установлен в соразмерной возможным последствиям таких правонарушений сумме. При этом принципы противодействия коррупции, определенные в статье 3 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», не должны быть нарушены.

Работа по сокращению инвестиционностроительного цикла, несомненно, будет продолжена. Одним из способов такого сокращения может стать устранение дублирования функций при проведении государственной экспертизы и выдаче разрешений на строительство.

При выдаче разрешений на строительство уполномоченный орган проверяет соответствие проектной документации требованиям к строительству, установленным градостроительным планом земельного участка, а также возможность размещения объекта капитального строительства в со- ответствии с разрешенным использованием земельного участка (п. 2 ч. 11 ст. 51 ГрадК РФ). В то время как градостроительный план земельного участка застройщик (технический заказчик) передает вместе с заданием на проектирование проектной организации (п. 1. ч. 6 ст.48 ГрадК РФ), и проектирование осуществляется с учетом отраженных в этом плане требований. В свою очередь, при проведении экспертизы проектной документации осуществляется оценка ее соответствия заданию застройщика (технического заказчика), требованиям технических регламентов, санитарно-эпидемиологическим требованиям и ряду других требований (п. 1 ч. 5 ст. 49 ГрадК РФ). В связи с этим возникает справедливый вопрос: чем вызвана необходимость повторной проверки того, что уже было проверено при проведении экспертизы? Во всяком случае, есть все основания предложить не применять пункт 2 части 11 статьи 51 ГрадК РФ при наличии положительного заключения государственной экспертизы. Это позволит избежать дублирования функций организации, проводящей государственную экспертизу, и органа, выдающего разрешения на строительство, что будет означать переход от разрешительного характера получения документа, позволяющего начать строительство, к уведомительному, так как выдача разрешений на строительство будет осуществляться после простой проверки наличия необходимых документов (части 1 и 3 п. 11 ст. 51 ГрадК РФ), закрытый перечень которых установлен законом (ч. 7 ст. 51 ГрадК РФ).

Постановление № 2490 вступает в силу с 1 марта 2022 года. Для применения на практике этого постановления застройщикам надо изучить 290 страниц его текста, органам и организациям, выдающим документы и осуществляющим согласования, – привести свои требования к застройщикам в соответствие с утвержденным исчерпывающим перечнем, а территориальным органам Федеральной антимонопольной службы и правоохранительным органам – подготовиться к приему возможных обращений застройщиков, в том числе по телефонам доверия.

Будем надеяться, что усилия Правительства Российской Федерации, направленные на сокращение сроков инвестиционно-строительного цикла, устранение административных барьеров и в конечном итоге на создание благоприятного инвестиционного климата, приведут к ожидаемым результатам и цели национального проекта «Жилье и городская среда» будут достигнуты.