О перспективах развития арктических территорий РФ

На настоящий момент сохраняет свою актуальность проблема обеспечения баланса между защитой прав коренных и малочисленных народов Севера и интересами государственного управления на арктических территориях РФ.

В целом, развитие интереса к Арктике закономерно и обусловлено тем, что при отсутствии сбалансированного стратегического планирования и обновления широкого комплекса технологических механизмов (наилучших доступных технологий) антропогенное воздействие на землю Арктики может привести к неблагоприятным последствиям: в частности, любая техническая обработка земли обуславливает углеродные выбросы в атмосферу, что в совокупности повышает его температуру и создает угрозу глобального потепления [1].

Освоение государством арктической территории не только привело к многочисленным нарушением прав коренных и малочисленных народов Арктики (далее – КМН), но и стало источником экологической угрозы для всего мира. Вместе с тем, нельзя полностью исключить или значительно ограничить публичный интерес РФ, управляющей в совокупности третью арктических территорий планеты.

На современном этапе объем предполагаемой работы проще всего оценить, выделив следующую классификацию целей и задач государства (на основании Стратегии развития Арктической зоны на 2035 год):

• 1)    общечеловеческие или гуманистические (в первую очередь связаны с защитой прав коренного населения, а также остальных граждан, проживающих в суровых условиях);

• 2)    социальные и экономические: предусматривающие снижение уровня безработицы на арктических территориях, повышение ВВП и доли бюджетов бюджетной системы РФ соответственно, повышение качества жизни населения (в том числе обеспечение жилищных помещений и аварийных дорог нормативным требования, обеспечение доступности социальных услуг и др.);

• 3)    экологические: предполагающие снижение негативного влияния антропогенного фактора на общий уровень углеродного баланса, а также связаны с защитой природы при попадания высокотоксичных и радиоактивных веществ со стороны.

В контексте третьего сформулированного пункта заметим, что, например, в апреле 2025 г. учеными была обнаружена высокая доля токсичных химикатов, наносящих серьезных урон организмам белых медведей, птиц, рыб [2].

Предполагаем, ликвидация последствий экологических катастроф органично сочетается с целями по защите прав КМН, одним из ключевых промыслов которых является рыболовство: токсичные вещества не должны вместе с отравленной рыбой попадать в организм человека.

Необходим баланс между целями и задачами развития Арктической зоны: например, в настоящее время решение социальных проблем создает экологические риски, экономическое освоение территорий приводит к нарушениям прав коренных и малочисленных народов и т.д.

В частности, в области социальной поддержки граждан на настоящий действует специальная программа «Арктический гектар» [3], на основании которой граждане могут приобрести в собственность земельные участки на территории Арктической зоны, Сибири, Севера и Востока РФ. Отметим, что в 2024 г. в программе успешно приняли участие около 2 тыс. человек [4].

В соответствии с программой «Арктический гектар», гражданином заключается договор безвозмездного пользования участком на определенный срок, при этом земельный участок может быть бесплатно оформлен в собственность или долгосрочную аренду в течение 4 лет и 6 месяцев. Исключение из общего правила связаны с нормами ч.ч. 9, 10 ФЗ от 01.05.2016 № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации и на других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» N 119-ФЗ (далее – ФЗ-119): при заключении договора с двумя гражданами, а также при прекращении лицом гражданства России). Отмечается, что в данных случаях ранее предоставленный участок может быть передан лицу только на основании договора аренды. Безусловно, лицо, безвозмездно получившее на выгодных условиях землю в собственность, будет стремиться реализовать право пользования в полном объеме: например, осуществлять хозяйственную деятельность, осуществлять строительство жилых или нежилых помещений и др.

В контексте изложенного важно учесть позиции ученых, исследовавших особенности земли Арктики. Датскими исследователями было установлено, что ведение лесного и сельского хозяйства причинит серьезный вред уязвимой почве [5]. Именно поэтому «традиционная» методика по озеленению не представляется эффективной: напротив, она может быть опасной. Это подтверждает, что при решении проблемы нельзя ограничиваться шаблонными действиями.

Избежать угрозы подобного вмешательства в окружающую среду, стимулирующего рост углеродных выбросов в атмосферу, возможно с путем установления специальных ограничений в договоре безвозмездного пользования (например, ограничение осуществления определенной хозяйственной деятельности). Однако в данном случае возникает проблема целесообразности введения подобных ограничений (в целях сохранения экологии), когда цель и задача законодателя состояла в привлечении граждан к проживанию и осуществлению хозяйственной деятельности на арктических территориях.

В научной литературе имеется мнение, согласно которому запасы редкоземельных металлов Арктики способствуют снижению «углеродного следа», особо значимой представляется необходимость использования СПГ [6, c. 14], (сжиженного природного газа, поставка которого соответствует и Парижскому соглашению по климату 2015 г.). Кроме того, в данном контексте обсуждается развитие Северного морского пути (СМП) и ледоколов с атомными установками (низкоэмиссионными), поскольку СМП предполагает короткий путь для перевозок, следовательно, углеродных выбросов будет меньше.

Считаем, выявленные исследователями особенности Арктических земель требуют учета в правовом регулировании. Иначе получается, что государство констатирует приложение усилий по предотвращению антропогенного изменения климата, но при этом допускает повышение «углеродного следа».

Кроме того, следует отметить, что реализация программы «Арктический гектар» может повлечь проблемы, связанные с защитой прав коренных и малочисленных народов Севера (КМН). Так, в соответствии с Федеральным законом «О гарантиях прав коренных мало- численных народов Российской Федерации» (далее - ФЗ-82) КМН безвозмездно используют государственные или муниципальные земли для осуществление хозяйственной деятельности: например, оленеводства, охоты, собирательства. «Арктический гектар» в долгосрочной перспективе предусматривает наличие у большинства свободных земельных участков собственников. Несмотря на то, что п.п. 15,19, 26 ст. 27 ФЗ-119 устанавливает ограничение возможности предоставления земельных участков местами традиционного природопользования и местами скопления полезных ископаемых, программа создает предпосылки для возникновения конфликта интересов между сторонами.

К примеру, в связи с ухудшением экологической ситуации в Арктической зоне, КМН могут захотеть выйти за пределы установленной зоны традиционного природопользования, и потенциально могут столкнутся с отказом собственников в предоставлении им места для выгула оленей на этих территориях. На наш взгляд, подобная проблема не может быть решена лишь установлением частного сервитута. Конечно, не исключено, что сообщество коренных и малочисленных народов Арктики также может оформить части «свободной земли» в собственность и продолжать свободно заниматься традиционным промыслом. Однако реализация данных мер может быть затруднена, поскольку КМН не всегда в полном объеме владеют полной юридической информацией и могут не знать о том, что земля, имеющая ранее потенциал быть включенной в зону традиционного природопользования, может быть оформлена в собственность других граждан. Предполагаем, только своевременное решение экологических проблем позволит избежать конфликта интересов участников программы «Арктический гектар» и представителей коренных и малочисленных народов.

Кроме того, перспективы развития законодательства об арктических территориях связаны с необходимостью более четкого разграничения внутригородских земель общего пользования и территорий, предоставляемых по программе «Арктический гектар». Сложность решения этого вопроса объясняется тем, что Законом субъекта определяется перечень земельных участков, которые не могут быть предоставлены в безвозмездное пользование, следовательно - не указанные в законе участки должны попадать в программу, а это может привести к коллизиям с земельным законодательством, определяющим внешние и внутренние границы населенных пунктов.

Полагаем, к перспективам развития Арктических территорий можно отнести расширение их перечня в Законе, поскольку существующий перечень не охватывает всех территорий с названными природно-климатическими особенностями.

Интересным также представляется и возможность представителям КМН претендовать на часть «Арктического гектара», сохраняя часть мест традиционного обитания, в настоящее время данный вопрос в законе четко не регулируется. Считаем, необходимо предусмотреть данный вопрос для расширения гарантий прав представителей КМН.

В перспективе желательно конкретизировать в законе, что площадь территорий, занимаемых КМН, не может быть уменьшена со ссылкой на цели развития Арктических территорий во избежание произвола чиновников на местах при решении этих вопросов.

В целом, на современном этапе сформирована правовая база, направленная на защиту прав КМН Севера (в том числе в Арктической зоне). Например, в образовательной сфере субъекты РФ нередко используют так называемый «специальный законодательный инструментарий», принимая в дополнение к региональным мерам поддержки дополнительных актов, отражающих специфику образовательных процессов отдельной территории [7, с. 118]. В свою очередь, деятельность правоприменителя должна отвечать существующими требованиями законодательства, в связи с чем суды нередко вынуждены отказывать представителям КМН по формальным основаниям, когда их требования хоть и связаны с защитой прав, но по-фактически затрагивают полномочия иных ветвей власти.

Например, в 2023 году ВС РФ отказал административному истцу - эвенке - в признании частично недействующей части перечня районов проживания малочисленных народов Севера, на основании отсутствия в котором указания на ее место проживания (поселок Ангоя) ей было отказано в назначении льготного пенсионного обеспечения [8]:

• 1)    сославшись на отсутствие НПА большей юридической силы, предусматривающих у Правительства РФ обязанность включить данную территорию в Перечень районов проживания КМН;

• 2)    отметив неприменение (ввиду иного предмета регулирования) при установлении социальной пенсии положений Перечня мест проживания КМН, утвержденного во исполнение ФЗ-82;

• 3)    указав на то, что суд не вправе включить поселок в Перечень, так как это полномочие выделение в системе правового статуса Правительства РФ.

При этом неясно, с какой целью ВС РФ ссылается на ранее действовавший Перечень 1993 года, указывая на отсутствие в нем поселка Ангоя, ведь при условии если поселок и был ранее включен, затем утратив свой статус, требования законодательства так или иначе не позволили принять суду решения о возможности его включения в актуальный перечень при подтверждении факта проживания там представителей КМН.

Безусловно, вынесенное решение целесообразно с правовой точки зрения, при этом истец может не обладать достаточным объемом правовых знаний для разграничения предмета регулирования пенсионного законодательства и законодательства о защите прав КМН, вследствие чего, предполагая, что избранный им способ защиты является верным - обращается в суд. На наш взгляд, решение проблемы возможно путем активизации деятельности специальных просветительских комиссий, которые будут разъяснять коренным народов объем их прав и обязанностей. Думается, организация данного процесса может быть значительно упрощена при активном участии Ассоциации коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока (РАЙПОН).

В контексте деятельности организаций и союзов, направленных на защиту прав коренных и малочисленных народов Арктики примечательна деятельность Совета Саамов (проживающего на территории России, Финляндии, Норвегии и Швеции народа). Отметим, что в Норвегии саамы даже имеют свою собственную выборную ассамблею - Са-медигги (хоть она выступает лишь в качестве консультативного органа).

В целом, Совет Саамов демонстрирует высокий уровень сознательности и правовой культуры, активно защищая права на исконные территории. Например, в апреле 2025 года Европейская комиссия одобрила деятельность ряда горнодобывающих проектов, что вызвало возмущение среди саамов, потребовавших провести консультации для достижения общего согласия [10].

Примечательно и то, что Совет Саамов тесно связывает процессы изменения климата вследствие роста углеродных выбросов с нарушением права на свободное осуществление традиционного промысла.

Неправительственные организации активно участвуют в защите своих прав не только внутри конкретной страны, но и на международной арене: в частности, главы Совета Саамов и Циркумполярного совета инуитов в мае 2025 года приняли участие на четырнадцатом заседании Арктического совета [11], на котором в качестве одной из целей и задач выделялась необходимость принятия мер по поддержке молодежи из числа коренных народов. Безусловно, РАЙПОН также обеспечил участие коренных народов России в работе Арктического совета, способствуя тем самым достижению общих целей и задач.

Однако интересным представляется выделить следующую особенность политической культуры коренных и малочисленных народов Российской Арктики и коренных народов, проживающих на территории европейских стран (Норвегия, Швеция, Дания и др.). Так, КМН Российской Арктики стремится к достижению согласия с государством по вопросам защиты своих прав, не воспринимая действия государства по освоению и развитию арктической территории (в т.ч. в области расширения объемов добычи полезных ископаемых и введения программы «Арктический гектар») как угрозу для осуществления своих прав. На данный момент у РАЙПОНА не возникает серьезных конфликтов с государством по поводу разграничения частных и публичных интересов.

В свою очередь, организации коренных народов, проживающих на территории европейских стран, воспринимают деятельность государства по ресурсному освоению территории как угрозу осуществления своих прав.