О понятии и содержании административного судопроизводства

Куйбышевский районный суд г. Омска, канд. юрид. наук, доцент В. В. Головко Омская академия МВД России

Одним из недостаточно разработанных направлений теории административного права, как представляется, можно назвать административное судопроизводство. Особенность его обусловлена тем, что до настоящего времени в научной литературе пока не найден бесспорный ответ и о соотношении таких понятий, как «административное судопроизводство», «административный процесс», «административная юрисдикция» и «административная юстиция», которые, несмотря на их взаимообусловленность и тесную взаимосвязь, на наш взгляд, неравнозначны.

Как верно отмечает В. Д. Сорокин, формирование научных представлений о сущности процесса как фундаментальной правовой категории происходило на базе реально существовавших гражданского и уголовного процессов. Не случайно поэтому на первый план выдвигалось главное отличительное свойство этих видов процесса - их юрисдикционная природа: разрешение спора о праве (гражданский процесс) и применение принуждения (уголовный процесс) (18, 143). В последнее время стал заметно возрастать интерес отечественных правоведов к иным видам процесса, прежде всего к административному. Помимо процесса административного, общепризнанным является существование законодательного, конституционного процессов. Авторы справедливо задают вопросы: «Надо ли его “конструировать” по образу и подобию “прародителей”, процессов гражданского и уголовного? Как в таком случае поступить с процессом бюджетным (18,141)? Является ли производство по делам об административных правонарушениях административным процессом? Составляют ли правовые нормы, содержащиеся в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и Арбитражно-процессуальном кодексе Российской Федерации, административно-процессуальное законодательство России (20,12)?»

Развитие теории об административном процессе привело к оформлению двух равноправных концепций: «юрисдикционной» и «управленческой», основу которым положили монографии Н. Г. Салищевой «Административный процесс в СССР» (17, 18) и В. Д. Сорокина «Проблемы административного процесса» (19). Точка зрения последнего получила наибольшую поддержку. Сторонниками «управленческой» концепции являются С. С. Студеникин, Г. И. Петров, В. М. Манохин, А. Е. Лунев и др. (12,5; 23,44). Существо данной концепции заключается в том, что административный процесс и административно-процессуальное право представляют собой атрибуты не только юрисдикционной, но и так называемой позитивной деятельности органов исполнительной власти (4, 276; 7, 5). Некоторые ученые рассматривают административный процесс как совокупность всех действий, совершаемых исполнительными органами (должностными лицами) для реализации возложенных задач и функций (3,253; 10,91). Вместе с тем, по мнению Н. Г. Салищевой, такая «процессуальная экспансия» в области исполнительной власти, по существу, принижает организационно-творческую роль материального права и создает явный примат права процессуального (17,18).

И. В. Панова справедливо считает подобные опасения излишними, ибо процессуальный порядок направлен не на применение, а на обеспечение реализации материальных норм. Скрупулезно отработанные и четко регламентированные правом процедуры различных направлений деятельности управленческих органов настолько важны, что без них любые нормы будут парализованы и потеряют всю свою реальную значимость (16, 30).

Существует и иная точка зрения. В узком толковании административный процесс понимается как рассмотрение дел об административных правонарушениях (11,6), деятельность по разрешению споров, которые возникают между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения (5,4). С точки зрения Н. Г. Салищевой, административный процесс в правовом смысле - это порядок (способы и формы) осуществления юрисдикции (17, 13-16). В литературе такая трактовка получила название, как уже отмечалось, «юрисдикционная» (1, 4; 2,259; 5, 4; 10, 85; 18, 176).

Главной отличительной чертой концепции узкого толкования административного процесса является отнесение управленческих процедур (частично урегулированных нормами права) к нормам материального, а не процессуального права (6, 272). С точки зрения сторонников юрисдикционного подхода, жалоба - это всегда спор, следовательно, ее рассмотрение может быть только в юрисдикционном производстве (6, 267; 17, 16). Однако жалоба, как верно полагает В. Д. Сорокин, далеко не всегда спор. Во-первых, если жалоба гражданина обоснованна, то, строго говоря, спор может быть лишь проявлением недобросовестности другой стороны; во-вторых, нередки случаи недобросовестности самого жалобщика, склонного, например, к сутяжничеству; в-третьих, не следует исключать и фактор добросовестного заблуждения самого жалобщика (18,176). И. В. Панова верно полагает: «.. .вряд ли правомерным является мнение о принудительном характере административно-процессуальной деятельности, порядок же рассмотрения других дел в сфере исполнительных органов публичной власти узкая юрисдикционная теория оставляет вообще без всякого внимания» (16, 30).

Таким образом, в административном праве получили доктринальное толкование два основных направления, по которым административный процесс воплощается в повседневной государственно-управленческой деятельности - «юрисдикционный» и «управленческий». Оценивая эти два подхода к пониманию административного процесса, следует признать право на существование каждого из них (9, 382-383).

В последние годы интерес исследователей к теории административного процесса заметно возрос. Появились работы, авторы которых предлагают новые взгляды на эту проблему. Например, С. Н. Махина полагает, что «исходя из анализа исследований, как прошлых лет, так и современных, возможно говорить о трех видах процессуальной деятельности (трех видах процесса) - управленческом, административно-юрисдикционном и административном процессах» (13, 20-21). И. В. Панова отмечает, что административно-процессуальная деятельность может состоять из трех процессов - административно-нормотворческого, административно-правонаделитель-ного, административно-юрисдикционного (14,39-40; 16,117).

Интересное определение категории «административный процесс» даетЮ. Н. Старилов. По его мнению, административный процесс представляет собой систему административно-правовых процессуальных норм, регламентирующих порядок рассмотрения судом (судьями) административных дел и споров, возникающих из административно-правовых отношений (20, 12). «Правоохранительная», «юрисдикционная» или «деликтная» теории не относятся к административному процессу, главный смысл административно-процессуальной деятельности заключается в административном судопроизводстве (20, 12).

Б. Н. Габричидзе включает в это понятие деятельность не только судей, но и квазисудебных органов, которые рассматривают дела, возбуждаемые по искам граждан, считающих, что действиями и решениями (административными актами) органов управления и государственных служащих нарушены их права и свободы. При этом остальные действия органов исполнительной власти по управлению государством понимаются как управленческий процесс (6,267; 21, 36).

Ю. Н. Старилов справедливо полагает: «Чтобы избежать возникновения ситуации, когда об одних и тех же правовых явлениях спорят на “разных языках”, ученым, наконец, нужно договориться о терминах в сфере административного процесса и связанных с ним отношений. Целесообразно обсудить и дать ответ на вопрос: являются ли административным процессом следующие виды процессуальной государственной деятельности:

• 1)    правосудие по административным делам (административное судопроизводство или административная юстиция);

• 2)    производство по делам об административных правонарушениях;

• 3)    многочисленные производства, в рамках которых осуществляется нормативно установленная процедурная (или даже процессуальная) административная деятельность (деятельность специальных органов и должностных лиц, рассматривающих и разрешающих управленческие дела, проблемы, споры, конфликты), а также деятельность, которая направлена на реализацию многих материальных норм как административного, так и иных отраслей права. С традиционной точки зрения, все указанные виды административной деятельности считаются административным процессом» (22,22).

Исследуя вопрос об административном судопроизводстве, необходимо отметить, что судебная власть как ветвь государственной власти призвана осуществлять свою контрольную функцию в отношении публичной исполнительной власти в целях разрешения спорных отношений между властными и невластными субъектами. Суд, в силу наделенных законом полномочий и возможностей, способен воздействовать на поведение людей и социальные процессы. Понятие «судебная власть» нельзя сводить только к понятиям «правосудие», «судебная система» или «судопроизводство», несмотря на то, что названные термины родственны и близки по содержанию, но также далеко не равнозначны.

Правосудие - важная составная часть судебной власти, имеющая государственно-охранительный характер деятельности по рассмотрению, разрешению гражданских, уголовных и подведомственных судам административных дел при неуклонном соблюдении требований закона, обозначенного порядка, обеспечивающая законность, обоснованность, справедливость и общеобязательность судебных решений (8,63). При том что правосудию принадлежит доминирующая роль среди полномочий судебной власти, последняя включает и такие, как конституционный контроль, контроль за законностью и обоснованностью решений и действий публичных органов исполнительной власти, общественных объединений, должностных лиц; дача разъяснений (толкований) по вопросам судебной практики; обеспечение исполнения приговоров и иных судебных решений (постановлений); организационнокадровые вопросы при формировании судебного корпуса, содействие органам судебного сообщества.

Деятельность суда, осуществляемую в особом порядке, основанном на четкой регламентации всего того, что должно происходить в судебном процессе, принято называть видами судопроизводства. Эго конституционное, гражданское, арбитражное, уголовное и административное судопроизводства, которые регулируются Законом о Конституционном Суде, ГПК РФ, АПК РФ, УПК РФ и КоАП РФ, а также рядом иных правовых актов. Как справедливо отмечают некоторые авторы, административное судопроизводство в Российской Федерации - вид судопроизводства, наделенный всеми чертами последнего (особая процедура с набором таких процессуально-обеспечительных мер, как демократические принципы, законность, состязательность, равноправие и др.), но в том числе и с присущей специфичностью (15,40-49).

С учетом изложенного представляется, что понятие административного судопроизводства (применительно к рассмотрению дел об административных правонарушениях) можно определить как деятельность судьи по рассмотрению дел об административных правонарушениях, обладающую особым должностным статусом и исключительной компетенцией в части применения отдельных видов административных наказаний, урегулированную нормами административно-деликтного права, протекающую в определенном процессуальном порядке и в соответствии с нормативно закрепленными принципами, принятию по ним решений, выявлению причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.