О понятии юридического лица публичного права

В цивилистической литературе не определена правовая природа юридического лица публичного права (далее – ЮЛПП). Проблема актуальна ввиду разногласий о степени участия органов публичной власти в гражданском обороте: имущественная правосубъектность публично-правовых образований (далее – ППО), ограничение частного права публичными интересами. В этой связи классификация юридических лиц (далее – ЮЛ) по цели получения прибыли на коммерческие и некоммерческие организации (ст. 50 ГК РФ) является в современных условиях недостаточной для регламентации всего сложного комплекса отношений в сфере деятельности ЮЛ.

Так, количество корпоративных споров о месте и объеме ответственности ППО по гражданско-правовым обязательствам растет. Из анализа судебной практики следует, что некоторые ЮЛПП отказываются исполнять денежные обязательства по договору в полном объеме, ссылаясь на ограниченную ответственность учреждений (п. 3 ст. 123.21 ГК РФ). Например, такую ссылку сделало ФГАУ «Росжилкомплекс» (Минобороны России), которое не выполнило обязательство по оплате коммунальных услуг перед ПАО «ТГК № 14» (дело № А73-8309/2023). Арбитражные суды (далее – АС) трех инстанций указали, что таким образом ППО как должник злоупотребляет правом с учетом существующей особой «защищенности» имущества муниципальных бюджетных образований перед кредиторами (АС также сослались на позицию КС РФ, выраженную в Постановлении от

12.05.2020 № 23-П) [1]. Подобные дела подтверждают значимость регулирования ЮЛПП и обозначенных вопросов.

На наш взгляд, неопределенность в правовой статус публичных образований также вносит появление в последнее десятилетие особых государственных корпораций, государственных кампаний и иных организаций, деятельность которых регулируется отдельными федеральными законами и не подчиняется действию общих правил. Например, государственная корпорация «Росатом», «Роскосмос», в отношении которых не распространяется действие положений ГК о некоммерческих организациях.

Представляется, что решение проблемы правового статуса ЮЛПП затрудняет наличие института субсидиарной ответственности руководителей и иных лиц, осуществляющих фактический контроль или иным образом определяющих направления деятельности подконтрольного хозяйствующего субъекта. Это дает повод некоторым ученым ставить вопрос о «стирании» границ имущественной ответственности ЮЛ, их руководителей и учредителей, поскольку ни понятие «обособленное имущество ЮЛ», ни понятие «ответственности в пределах размера вклада в уставный капитал» не выполняет в полной мере возложенного на них законодателем назначения, что приходится компенсировать широким судебным усмотрением [2, с. 15].

Думается, в сфере публичных интересов такой подход не может быть реализован без достаточной степени правовых ограничений.

В этой связи одним из вариантов решения представляется внедрение конструкции ЮЛПП, свойственной законодательству ряда стран (Германия, Австрия).

На настоящий момент не выработано легальное определение ЮЛПП. Вместе с тем, интересна концепция, согласно которой ЮЛПП неразрывно связаны с учредившими их ППО (Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями), причем именно ППО обладает правом собственности на имущество ЮЛПП (особенности) [3, с. 61].

На наш взгляд, это предполагает ограничение «волеобразования» организаций, отсутствие у них самостоятельного интереса и неполную имущественную ответственность по обязательствам. Сегодня существуют определенные риски использования данной конструкции, связанные:

• 1)    с произвольным обособлением норм о ЮЛПП в специальный предпринимательский или хозяйственный кодекс, иные нормативноправовые акты, предоставляющие ЮЛПП необоснованные преимущества по сравнению с другими ЮЛ без существенных изменений в деятельности ЮЛПП;

• 2)    с доминированием административноправового метода регулирования в гражданско-правовых отношений с участием ЮЛ, способного повлечь юридическое неравенство субъектов гражданского оборота.

В этой связи целесообразно предложить иное определение ЮЛПП и рассмотреть соответствующую классификацию. На наш взгляд, юридическое лицо публичного права - выступающая в гражданском обороте в качестве юридического лица организация, создаваемая в целях решения вопросов специальной компетенции в сфере охраны национальных интересов, оказания государственных услуг (организация культурного пространства и так далее).

С учетом признаков сформулированного понятия считаем, что ЮЛПП в зависимости от характера осуществляемой деятельности подразделяются на:

• 1)    стратегические: поддержка и развитие критических инфраструктур в государстве, непосредственная роль в обеспечении национальной безопасности.

• 2)    организационные: их выделение в первую очередь обосновано необходимостью осуществления управления имуществом и проведения общественных или государственных работ.

• 3)    социальные: образованы в целях организации культурно-исторического просвещения или образовательных услуг.

Вместе с тем, думается, предложения по наделению ППО статусом юридического лица, а органов публичной власти - статусом органов юридического лица, не является идеальным.

Так, органы публичной власти представлены конкретными должностными лицами, персонализирующими функции управления, контроля и ответственности в таких организациях. Представляется, в случае предъявления исковых требований по возмещению убытков (в том числе в связи с несостоятельностью), привлечение в качестве последних ответчиков должностных лиц нивелирует принцип коллективного участия в гражданском обороте органов публичной власти. В данном случает отсутствует возможность выделить публичный интерес, защита которого должна осуществляться не частными мерами и не столько частными лицами, сколько уполномоченными субъектами: государственными и муниципальными служащими, руководителями, наемными менеджерами, другие.

Обращает на себя внимание и то, что создание ЮЛПП обоснованно рассматривается многими учеными как отвечающая современным экономическим реалиям модель, направленная на постепенный отказ от организационно-правовых форм государственных и муниципальных предприятий, учреждений, компаний и корпораций. Доказывается, что идея о наделении публично-правового образования статусом юридического лица может быть воплощена в практику и с помощью предоставления им как учредителям корпоративных прав в отношении этих юридических лиц.

Тем не менее, на наш взгляд, в данном случае проблема имущественной обособленности и ответственности публичных юридических лиц решается за счет стирания различий между корпоративными и унитарными организациями (ст. 65.1 ГК РФ). При этом сам механизм защиты корпоративных прав публично-правовых учредителей усложнится за счет дополнительных процедур получения информации, обжалования в суде действий организации.

Кроме того, представляется, что наделение ЮЛПП на праве публичной собственности имуществом и полной имущественной ответственностью по своим обязательствам в любом случае потребует отдельных ограничений. Так, необходимо будет определить режим ограниченно оборотоспособного имущества и имущества, запрещенного к передаче частным лицам в силу закона (оружие, психотропные вещества), рассмотреть субсидиарную ответственность ППО по обязательствам ЮЛПП в случае недостаточности его имущества.

Думается, имеется необходимость в переосмыслении некоторых положений гражданского законодательства. Так, если понятие и основные положения о ЮЛПП (в том числе, имущественная ответственность) будут закреплены в ГК РФ, то теоретически отпадет необходимость в наличии специальных федеральных законов, устанавливающих исключительный характер отдельных государственных компаний. Действие подобных актов приводит к доминированию административного регулирования в условиях рыночной экономики, что недопустимо.

Вместе с тем, распространение полной гражданско-правовой ответственности государственных и муниципальных учреждений, предприятий и иных организаций может привести к их банкротству, что представляется недопустимым в особо важных и критических для экономики сферах функционирования организации, где объективно и неизбежно ограничивается конкуренция: например, в области ядерной энергетики, наукоемких производствах (в том числе, космической отрасли).

В этой связи видится необходимым закрепить исчерпывающий перечень государственных организаций, деятельность которых связана с объектами критической инфраструктуры, в нормах отдельной статьи ГК РФ. Думается, к ним целесообразно отнести: Росатом,

Таким образом на перечисленные субъекты будут распространяться специально оговоренные исключения: нормы о субсидиарной ответственности, запрет их банкротства. В свою очередь, на все остальные ЮЛПП будут распространяться общие нормы, закрепленные в ГК РФ. В частности, может быть предусмотрена ответственность организации всем обособленным имуществом и возможность проведения процедуры банкротства, что позволит им конкурировать на равных с другими экономическими субъектами. Представляется, это положение сможет обеспечить баланс интересов между юридическими лицами частного и публичного права.

Таким образом, конструкция юридического лица публичного права, в том числе в парной связке с понятием юридического лица частного права, представляет собой следующий этап развития гражданского законодательства. Он направлен на совершенствование существующего деления ЮЛ на коммерческие и некоммерческие, корпоративные и унитарные, их возможную унификацию. Сформулированное понятие ЮЛПП, классификация и предложения о внесении изменений в гражданское законодательство видятся целесообразными: в современный период правовую характеристику ЮЛПП нельзя ограничивать только целями (получение прибыли или иная общественно полезная деятельность) и организационными механизмами деятельности (участие в управлении на правах членства или отсутствие такового).

Считаем, понятие ЮЛПП позволит более широко и объемно взглянуть на достижение целей и задач гражданского законодательства, имея в виду защиту публичных интересов и выполнение публично значимых функций. Законодателю предстоит нелегкий выбор, связанный с взвешиванием преимуществ и рисков использования этой относительно новой конструкции, изучение практики применения зарубежного опыта, принятие окончательного решения о судьбе этой конструкции в циви-листической доктрине.

Роскосмос, Ростех и др.