О понятийном аппарате контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года делается акцент на осуществление институциональных преобразований в системе контроля (надзора), которые включают: сокращение количества контрольных и надзорных мероприятий, проводимых в отношении бизнеса; снижение издержек бизнеса, связанных с этими мероприятиями; ужесточение санкций в отношении сотрудников контрольных и надзорных органов, допускающих нарушения порядка проведения проверок; признание недействительными результаты проверок в 78

случае грубых нарушений при их проведении; значительное сокращение внепроцессуальных проверок со стороны правоохранительных органов [21].

Поиск эффективного механизма контроля, по мнению В.П. Беляева и О.Г. Лариной, зарождался в России в период формирования централизованного государства [4, с. 33–37]. Контроль присутство- вал в двух формах: «народный надзор», осуществляемый выборными лицами от населения («целовальники») и «высший надзор», осуществляемый специальными органами или должностными лицами (Боярская дума как высший орган государственного управления по Судебнику 1497 г.) [14, с. 8–9]. Указом Петра I от 2 марта 1711 г. «Об обязанностях Сената» [20] были учреждены должности фискалов при всех государственных учреждениях; на фискалов был возложен тайный надзор за действиями всех должностных лиц.

Понятие «контроль» происходит от французского «contrerole», под которым понимается «список, ведущийся в двух экземплярах», от него происходит слово «controle», означающее «проверку чего-либо, например, выполнения законов, планов, решений» [6, с. 70], а также «наблюдение с целью проверки; учреждение, контролирующее чью-либо деятельность» [22, с. 122]. Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона формулирует «государственный контроль представляет собой самостоятельное государственное установление, во всем равное с другими министерствами», определены основные направления (виды) контрольной деятельности данного органа. Здесь же авторы упоминают понятие «надзор». «На обязанности государственного контроля лежит надзор за тем, чтобы, независимо от законности и правильности расходов, все хозяйственные операции казны производились с возможно большей для нее выгодой» [24, с. 408–411]. В словаре В.И. Даля под термином «контроль» понимается «учет, проверка счетов, отчетности; присутственное место, занимающееся проверкой отчетов»; под термином «надзор» – «присмотр, насмотр, наблюдение, наглядывание» [8, с. 153, 401]. С.И Ожегов трактует контроль как «проверку, наблюдение с целью проверки»; надзор как «наблюдение с целью присмотра, проверки; группа лиц, орган для наблюдения за кем-либо, чем-либо» [18, с. 816]. В.Г. Бессарабов пишет: «Возможности четко налаженного, профессионально осуществляемого государственного контроля достаточно велики. Он может стать надежным средством обеспечения государственной исполнительской дисциплины, постоянного совершенствования системы государственного управления (в том числе ее организационной структуры), улучшения эффективности ее функционирования, снижения государственных расходов на управление, а также может существенно влиять на экономическую политику государства, стать действенным инструментом ее реализации» [5, с. 74]. В.Г. Афанасьев указывает, что понимание контроля как проверки и наблюдения за процессом функционирования того или иного объекта в целях обнаружения и устранения отступлений от определенных нормативов не позволяет в полном объеме раскрыть его сущность [2, с. 240]. С точки зрения Л.П. Елизарьева, социальная ценность контроля не ограничивается сбором данных. Его цель – выявление результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от заданного режима, причин этих отклонений и, главное, определение путей преодоления имеющихся препятствий для эффективного функционирования всей системы [10, с. 60].

В современном государстве контроль занимает существенное место в механизме организации всех важнейших сфер его жизнедеятельности. Государственный контроль – это специфический вид деятельности государственных органов, целью которой является обеспечение законности в различных сферах общественных отношений. Это вид деятельности, рассматриваемый как система наблюдения и проверки процесса функционирования и фактического состояния управляемого объекта с целью оценки обоснованности и эффективности принятых им управленческих решений и результата их выполнения, выявления отклонений от требований, сформулированных в этих решениях, устранения неблагоприятных последствий их исполнения и информирования о них компетентных органов [9, с. 121–122].

В.П. Беляев обосновывает положение, что надзор – автономная правовая форма деятельности управомоченных субъектов, существующая наряду с другими властно-организационными формами. Надзор выступает правовой формой деятельности управомоченных субъектов, выражающейся в совершении юридически значимых действий по разрешению в строгом соответствии с предписаниями закона конкретных юридических дел на поднадзорных объектах в целях обеспечения режима законности и правопорядка [3, с. 87–88]. По мнению Д.П. Зеркина и В.Г. Игнатова: конечная цель контроля – установить, насколько предпринятые изменения объекта соответствуют запланированному состоянию данного объекта [12, с. 200]. А.В. Ерицян в качестве цели контрольной деятельности определяет обеспечение соблюдения норм права объектами управления и соблюдение законности [11, с. 103]. Г.А. Ларионов выделяет основные задачи государственного контроля: выявление правонарушений; оценка законности и эффективности расходования государственных средств и использования государственной собственности в целях принятия корректирующих мер; в необходимых случаях привлечения виновных к ответственности; оценка целесообразности и обоснованности принимаемых управленческих решений межведомственного, межрегионального и общегосударственного значения с це- 79

лью предупреждения возможных неблагоприятных последствий их выполнения; анализ состояния дел в подконтрольной сфере и информирование высших органов государственной власти и общества о результатах проверок, выводах и мерах по результатам этих проверок; профилактика различных видов нарушений исполнительской дисциплины [17, с. 147–148]. Б.Н. Габричидзе и Б.П. Елисеев отмечают: «...в юридической, а особенно в административно-правовой литературе укрепился термин «административный надзор» [7, с. 15–18], хотя по своему характеру и государственный надзор, и административный надзор представляют собой одно и то же - разновидность государственного контроля».

По мнению М.Р. Стерлинга, наличие общей природы контроля и надзора не предусматривает их отождествление. Относительно контроля в первую очередь рассматривается внутриорганизационная, управленческая структура функционирования органов государственной власти, объединяющая различные виды деятельности по выявлению нарушений и государственного реагирования на них. Контроль направлен на постоянную проверку деятельности по осуществлению управленческих решений и нормативно-правовых предписаний, обнаружение и устранение негативных явлений в деятельности органов управления и должностных лиц, отступающих от установленного порядка функционирования. Надзор выступает разновидностью деятельности, ориентированной на постоянное наблюдение и проверку соблюдения правовых норм и установленных правил поведения и деятельности субъектов правоотношений, осуществляемой, как правило, в рамках установленных правовых процедур и сопровождаемой мерами административно-правового принуждения предупредительного, пресекательного, восстановительного, обеспечительного и наказательного характера [23, с. 5].

По мнению Н.М. Конина, контроль представляет собой специфическую форму деятельности государственных органов по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности. А надзор – это особая специфическая форма деятельности соответствующих государственных органов, также направленной на систематическое наблюдение и постоянный присмотр за действиями субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий нормам действующего законодательства. Надзор заключается в проверке соблюдения поднадзорными субъектами законов и некоторых определенных в подзаконных актах правил. Таким образом, надзорная деятельность, по сути, охватывает лишь первый элемент контроля – проверку результата [16, с. 234–236]. А.В. Калмыкова указывает, что «государственный контроль (надзор) в первую очередь является функцией государственных органов, которая заключается: в наблюдении за функционированием соответствующего подконтрольного объекта; в получении объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины; в принятии мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины; в выявлении причин и условий, способствующих правонарушениям; в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушениях законности» [15]. Петров А.В. и Епифанов А.Е. констатируют: «…при обращении к действующему законодательству и подзаконным нормативным правовым актам можно отметить, что, к сожалению, законодатель, как правило, не всегда пытается провести четкое отграничение контроля от надзора» [19, с. 36–49]. С.С. Алексеев также выделяет контрольнонадзорную деятельность и рассматривает ее в качестве одного из направлений правовой формы правообеспечительной деятельности [1, с. 72–73].

Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» объединяет понятие контроль и надзор. Государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований законодательства, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Несмотря на серьезные достижения в сфере совершенствования контрольно-надзорных функций государственных органов, часть из них не может быть реализована по отношению к отдельным видам государственного (муниципального) контроля и надзора из-за неоднозначности отнесения того или иного вида государственного (муниципального) контроля и надзора к регулированию Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В связи с этим, доработка Минэкономразвития России проекта Федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации» стала важным 80

шагом на пути совершенствования контрольно-надзорной функции государства. Со дня вступления в силу указанного закона Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» будет признан утратившим силу.

На Едином портале для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения завершилось обсуждение проекта закона о контроле и надзоре, однако в настоящее время принято решение о доработке законопроекта. В заключении Экспертного совета при Правительстве РФ содержится вывод о том, что текущая версия законопроекта о государственном и муниципальном контроле и надзоре создает риск увеличения административного давления на бизнес.

Новый закон о государственном и муниципальном контроле (надзоре) должен быть направлен на совершенствование системы оценки эффективности контрольно-надзорной деятельности, внедрение установок для контрольно-надзорных органов по содействию экономической активности, введение риск-ориентированного подхода при проведении проверок, активизацию общественного контроля, усиление прозрачности и подотчетности контрольно-надзорных ведомств и так далее.