О правовой политике в сфере дифференциации и индивидуализации эколого-правовой ответственности

Статья подготовлена при поддержке РФФИ проект 17-03-00022 «Альтернативные санкции в механизме дифференциации и индивидуализации юридической ответственности»

Прежде чем приступить к исследованию вопросов правовой политики за экологические правонарушения, следуя от общего к частному необходимо определить понятие правовой политики и политики в сфере юридической ответственности. Не вступая в различные дискуссии по поводу понятия правовой политики, мы только отметим, что «правовая политика - это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных органов и институтов гражданского общества по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры жизни общества и государства» [1, с. 5].

Соответственно, правовая политика в сфере юридической ответственности представляет собой последовательную и системную деятельность государственных органов и институтов гражданского общества по установлению и реализации юридической ответственности, обеспечению ее функционирования в целях стимулирования правовой активности, предупреждения правонарушений, восстановления общественных отношений и кары правонарушителя.

Правовая политика в сфере эколого-правовой ответственности являются частью правовой политики в сфере юридической ответственности и должна основываться на принципах научной обоснованности, справедливости, системности, дифференциации, последовательности, индивидуализации и гуманизма. Из указанных принципов вытекает требование о недопустимости установления и закрепления мер юридической ответственности, которые носят характер чрезмерных ограничений и не обусловлены степенью общественной опасности правонарушения. Кроме того, из принципов индивидуализации и справедливости вытекает требование о необходимости закрепления относительно определенных и (или) альтернативных санкций. В противном случае реализация принципа индивидуализации юридической ответственности становится практически не возможной. Следует отметить, что данные аспекты построения санкций за совершение различных правонарушений нашли свое отражение в различных решениях Конституционного Суда Российской Федерации, который неоднократно отмечал, что как устанавливаемые законодателем, ограничения должны быть основаны на конституционном положении о том, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» [2; 3; 4].

Необходимо обратиться и к самому понятию эколого-правовой ответственности. В нормативных правовых актах, которые составляют систему экологического законодательства отсутствуют самостоятельные нормы, предусматривающие юридическую ответственность. Здесь мы сталкиваемся с ситуацией, когда нормы одной отрасли права охраняются при помощи норм с иной отраслевой принадлежностью. В частности, они содержатся в КоАП РФ, УК РФ, а также возможно возмещение вреда на основе Гражданского кодекса Российской Федерации. Система юридической ответственности носит сложный характер и помимо отраслевого деления (когда той или иной отрасли права соответствует определенный отраслевой институт юридической ответственности) она включает в свой состав сложные образования, именуемые комплексными межотраслевыми институтами юридической ответственности. В данном случае мы отмечаем существование межотраслевого эколого-правового института юридической ответственности, который характеризуется генетическими, координационными и субординационными связями; общими принципами и дефинитивными нормами, между входящими в него структурными образованиями с различной отраслевой принадлежностью. В конечном итоге он направлен на урегулирование экологических правоотношений, предупреждение правонарушений в соответствующей сфере, кару правонарушителей и восстановление нарушенных общественных отношений. Его комплексность состоит в том, что он носит сложный характер и включает в свое содержание отдельные блоки (субинституты) эколого-правовой ответственности. В данном случае это часть уголовно-правовых норм, устанавливающих ответственность за экологические преступления; часть норм КоАП РФ, а также нормы ГК РФ, регламентирующие возмещение ущерба. Кроме того, содержание этого межотраслевого института составляют многочисленные нормы, закрепленные в экологическом законодательстве, к которым необходимо обращаться в процессе квалификации правонарушения и уяснении признаков того или иного деяния, а также для определения самого размера причиненного ущерба. При этом между указанными субинститутами эколого-правовой ответственности существуют сложные взаимосвязи, они используют одинаковые термины и понятия, дефинитивные нормы, основаны на общих принципах, осуществляют схожие функции. Теоретически нормы, включая их санкции, должны быть согласованы друг другом не противоречить и самое главное быть системными, учитывая при этом характер и степень общественной опасности, за которые они установлены.

Обратимся к КоАП РФ. Так, его восьмая глава, посвященная экологическим правонарушениям, включает сорок восемь статей, большинство из которых в свою очередь содержат квалифицированные и особо квалифицированные составы правонарушений. Анализ санкций показывает, что только в трех случаях законодатель в качестве альтернативы штрафу предусматривает административное наказание в виде предупреждения. Между тем, не всегда относительно определенные санкции позволяют должным образом индивидуализировать юридическую ответственность. Не во всех случаях есть необходимость применять административное наказание в виде штрафа. Впрочем, как и в иных главах КоАП РФ наблюдается «увлеченность» законодателя административными штрафами, которые преобладают в целом в структуре административных санкций. В результате чего складывается впечатление, что целью административного наказания является пополнение бюджета. Однако таких целей нет у административного наказания и административной ответственности. Они законодательно не закреплены и отрицаются как теорией государства и права, так и отраслевыми юридическими науками.

Обратим внимание на санкцию, предусмотренную ч. 1 ст. 260 УК РФ, которая предусматривает ответственность за незаконную порубку лесных насаждений. Санкцией предусмотрено наказание в виде штрафа в размере до пятисот тысяч рублей. Нижний предел штрафа закреплен в ч. 1 ст. 46 УК РФ и равен пяти тысячам рублей. В ст. 8.28 КоАП РФ закреплен смежный состав административного правонарушения (незаконная рубка, повреждение лесных насаждений или самовольное выкапывание в лесах деревьев, кустарников, лиан). По первой части для должностных лиц предусмотрен штраф в размере от двадцати до сорока тысяч рублей. Таким образом, верхний предел административного наказания выше низшего предела уголовного наказания в виде штрафа. Мы привели только единичный пример, несогласованности административных и уголовных наказаний за смежные составы правонарушений, но существуют и иные несогласованности между различными видами наказаний за смежные составы правонарушений, которые закреплены как в УК РФ, так и в КоАП. Мы не выступаем против того, чтобы те или иные деяния наказывались строго в соответствии с характером и степенью общественной опасности правонарушений, но в данном случае не должно происходить стирание граней между административной и уголовной ответственностью, а также нарушаться свойства межотраслевой системности наказаний. Чрезмерные административные штрафы по своей сути могут превращать ответственность административную – в ответственность уголовную по своей сути, но с формальной стороны она будет оставаться ответственностью административной с существующим порядком привлечения именно к этому виду юридической ответственности, который существенно отличается от привлечения к ответственности уголовной. Несомненно, при привлечении к уголовной ответственности субъект наделен большим числом гарантий. Таким образом, происходит нарушение принципа межотраслевой дифференциации юридической ответственности, а, следовательно, и ее индивидуализации.

На самом деле проблема носит более глобальный характер. Подобного рода нарушения межотраслевой дифференциации юридической ответственности существуют и при закреплении иных санкций за совершение тех или иных смежных уголовных и административных правонарушений. В связи с чем, в юридической науке неоднократно ставился вопрос об одновременной разработке и принятии нового Уголовного кодекса и Кодекса об административных правонарушениях. Многочисленные изменения, которые вносились в эти два нормативных правовых акта, не согласованы как друг с другом, так внутри самих нормативных актов и корректирующими поправками здесь уже невозможно обойтись. Причем разработка и принятие должны быть одновременными, только так можно достичь согласованности между двумя нормативными правовыми актами. Возможно, при реформировании уголовного законодательства и законодательства об административных правонарушениях найдет отражение научной концепции включения в УК РФ специального раздела, посвященного уголовным проступкам при

одновременном сохранении КоАП РФ. В настоящее время происходит только корректирование как УК РФ, так и КоАП ввиду длительности самого процесса принятия указанных нормативных правовых актов. В этой связи мы считаем необходимым сформулировать некоторые пред- ложения, направленные на реализацию принципов правовой политики в сфере экологоправовой ответственности. Дифференциация юридической ответственности, в том числе и эколого-правовой, начинается во время законодательного процесса. «На данной стадии дифференциации юридической ответственности могут происходить типичные ошибки законодателя: отнесение деяния к уголовно-наказуемому, когда его степень и характер общественной опасности соответствует административной ответственности; необоснованное «вторжение» в сферу гражданско-правового регулирования при помощи норм уголовного или административного права; отнесение деяния к административной-наказуемому, когда характер и степени его общественной опасности соответствует уголовной ответственности; создание дублирующих норм как внутри одной отрасли права, так и с разной отраслевой принадлежностью; создание норм, декларирующих ответственность, которые не снабжены реальными механизмами реализации» [5]. Сказанное выше носит системный характер и относится также к сфере эколого-правовой ответственности. Например, для чего «загромождать» законодательный текст следующими формулировками: «Лица, виновные в нарушении лесного законодательства, несут административную, уголовную и иную ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации» (ст. 99 Лесного кодекса РФ). Причем такие формулировки существуют практически в каждом законе, которые входят в структуру экологического законодательства. Или другой пример, «незаконно заготовленные древесина и иные лесные ресурсы подлежат конфискации в соответствии с уголовным законодательством или иным законодательством Российской Федерации» (ст. 99.1 Лесного кодекса РФ). Возникает вопрос, что дают подобного рода формулировки для субъектов, которым адресован закон? Думается, что они только «загромождают» законодательное пространство.

Вернемся к проблеме альтернативных санкций, о которой мы указывали выше. Мы полагаем, что в КоАП РФ законодателю необходимо предусмотреть альтернативные санкции за экологические правонарушения, закрепляя их в соответствующих санкциях, в том числе и такое административное наказание как предупреждение. Не следует забывать, что привлечение к административной ответственности на основании норм КоАП РФ не освобождает правонарушителя от обязанности возместить причиненный вред на основе существующих такс. Возмещение ущерба по своей сути является разновидностью имущественной ответственности, хотя некоторые ученые и пытаются обосновать ее как самостоятельный вид юридической ответственности [6, 7]. Получается, что правонарушитель возмещает ущерб и одновременно уплачивает штраф, что не во всех случаях необходимо с позиции реализации принципа экономии административно-правовой репрессии. Иногда достаточно ограничиться предупреждением и как мы указывали выше, любой вид юридической ответственности не может ставить перед собой цель пополнения бюджета. Изначально эколого-правовая ответственность дифференцирована на соответствующие субинституты и возможно сочетание уголовной ответственности и имущественной (гражданско-правовой ответственности); административно ответственности и имущественной (гражданско-правовой ответственности). Исключается сочетание уголовной и административной ответственности.

Правовая политика в сфере эколого-правовой ответственности должна основываться на общих началах правовой политики в Российской Федерации. В ней необходимо отражать оптимальную согласованность интересов общества личности и государства, охрану окружающей среды и сведение к приемлемому уровню различных форм преступности, а также иных правонарушений. Должна происходить профилактика чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Субъект, нарушающий предписания экологического законодательства, также обладает правом на согласованность его интересов с интересами общества и государства. Сказанное нами необходимо понимать в том смысле, что у него есть право на применение меры ответственности, соответствующей характеру и степени общественной опасности, совершенного правонарушения. Административная ответственность не должна превращаться в «завуалированную» уголовную ответственность. Отмеченное нами согласуется и с тем, что право- вая политика направлена достижение таких целей «как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина….» [1, с. 5].

Дифференциация юридической ответственности носит сложный характер и в системе юридической ответственности особое место занимает позитивная юридическая ответственность, которая обладает собственными мерами, закрепленными в санкциях правовых норм. Нами ранее уже отмечалось, что «мера позитивной юридической ответственности – это разновидность мер позитивного государственно-правового воздействия, закрепленная в поощрительных санкциях (в некоторых случаях и в диспозиции), характеризующаяся количественными и качественными характеристиками, реализующаяся за социально активное правомерное поведение на основе акта применения позитивной юридической ответственности» [8, с. 14].

Важнее, выгоднее и целесообразнее простимулировать правомерное поведение в сфере экологических отношений, нежели наказывать правонарушителя и восстанавливать общественные отношения. Меры позитивной эколого-правовой ответственности должны быть закреплены в поощрительных санкциях, которые ориентирует субъекта на выполнение полезных и социально-активных действий, во благо как природе, обществу, так и самому себе. В этой связи сложно согласиться с мнением В.И. Баршинова, который рассматривая проблему правового регулирования, стимулирования охраны окружающей среды предлагает «ужесточить наказания за предусмотренные УК РФ и КоАП РФ экологические преступления и проступки, что обеспечит большее мотивационное воздействие норм, содержащихся в указанных источниках права» [9, с. 12]. Известно, что усиление санкций за любые разновидности правонарушений не всегда приводит к положительному эффекту. Часто экологические правонарушители и не знаю, что они «усилились». Думается, что необходимо развивать институт позитивной юридической ответственности в экологическом праве, проводя детальную дифференциацию позитивной эколого-правовой ответственности. В.И. Баршинов, рассматривая институт стимулирования в экологическом праве, сводит его к предоставлению различного рода льгот за правомерное эколого-правовое поведение [9, с. 12], упуская из виду действенность поощрительных мер, так как поощрение и льгота не являются тождественными понятиями. Льгота относится к разряду правовых стимулов, но не любой стимул является поощрением.

В литературе по экологическому праву признают существование метода поощрения, но, раскрывая его, пишут о более широкой категории – стимулировании правомерного поведения. Например, рамочный Федеральный Закон РФ «Об охране окружающей среды» содержит главу 17 «Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды», в которой определяется государственная поддержка хозяйственной и (или) иной деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды. Межу тем речь в соответствующей главе идет о стимулировании деятельности юридических лиц, а конституционная обязанность «сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам» распространяется на всех субъектов и является всеобщей. Задачей законодателя является развитие отраслевого обеспечения данной обязанности, которое не должно сводиться исключительно к формулированию новых составов правонарушений или ужесточению санкций.

Если проанализировать ст. 11 ФЗ РФ «Об охране окружающей среды», регламентирующей права и обязанности граждан в области охраны окружающей среды, то можно увидеть, что у граждан нет субъективного права на поощрение за активную правомерную деятельность по охране окружающей среды, а соответственно у компетентных органов нет обязанностей поощрять граждан. Более того, поощрение граждан не закреплено не только в виде субъективного права, но и даже на уровне законного интереса. Согласно правилам законодательной техники и сложившимся правовым традициям меры поощрения в нормативном правовом акте всегда формулируют после глав, разделов или статей, посвященных ответственности за правонарушение. Указанный выше федеральный закон не содержит главы, определяющей поощрения за правомерную деятельность граждан и юридических лиц. В нем есть только глава XIV, которая посвящена ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и разрешению споров в области охраны окружающей среды. Думается, что данный закон необходимо дополнить главой XIV1, в которой бы закреплялись меры поощрения за охрану окружающей среды. Ввиду того, что сам закон носит рамочный характер положения о поощрениях необходимо развивать в иных федеральных законах, посвященных охране природных комплексов и

отдельных природных объектов. Причем поощрительные санкции следует устанавливать дифференцированно, чтобы правоприменителю можно было проводить индивидуализацию позитивной эколого-правовой ответственности субъекта. Поэтому перечень поощрительных санкций должен быть альтернативным, а также необходимо определить сами основания применения той или иной поощрительной санкции, чтобы минимизировать долю усмотрения правоприменителя и индивидуализировать позитивную эколого-правовую ответственность.