О правовой природе и пределах ограничения и приостановления предоставления коммунальных услуг в случае их неполной оплаты потребителем

Г ражданское и жилищное законодательство устанавливает обязанность собственников и нанимателей по договорам социального найма и найма жилого помещения жилищного фонда социального использования своевременно и в полном объеме вносить плату за коммунальные услуги. В случае неисполнения данной обязанности допускается ограничение или приостановление предоставления коммунальных услуг (абз. «а» п. 117 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям поме‐ щений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных постановле‐ нием Правительства Российской Федерации от 06.05.2011 № 354 (далее – Пра‐ вила № 354)).

Полноценное цивилистическое исследование того или иного явления в рамках устоявшихся традиций отечественного права предполагает определе‐ ние его правовой природы, его квалификацию и установление родо‐видовой связи с иными институтами. Теоретико‐практическое значение данных вопро‐ сов существенно, однако в отношении мер по ограничению и приостановле‐ нию предоставления коммунальных услуг однозначного решения они не имеют.

Традиционно в доктрине частного права принято выделять две формы защиты нарушенных гражданских прав: юрисдикционную и неюрисдикцион‐ ную. Последняя, в свою очередь, представлена такими двумя видами, как са‐ мозащита и меры оперативного воздействия. Впрочем, поскольку в общих по‐ ложениях гражданского законодательства «отсутствует сводная информация

КУЗНЕЦОВА О. А., СЕНОТРУСОВА Е. М. ___________________________________________ о неюрисдикционной форме защиты»¹, а о мерах оперативного воздействия получить какую‐либо информацию «вообще невозможно»², высказывается позиция о необходимости их включения в категорию самозащиты. По утвер‐ ждению Н. В. Южанина, на сегодняшний день потребности в выделении «мер оперативного воздействия как самостоятельного правового института в от‐ рыве от самозащиты права»³ нет, ввиду чего в доктрине и судебной практике все чаще наблюдается приравнивание указанных институтов.

Анализ судебных актов косвенно подтверждает указанную выше пози‐ цию: из 2121 акта, вынесенного по спорам, связанным с ограничением или приостановлением предоставления коммунальных услуг, только в двух соот‐ ветствующие действия квалифицируются судами как меры оперативного воз‐ действия4. Так, Верховный суд Республики Коми в своем решении указал, что «законодатель в качестве последствия неисполнения или частичного исполне‐ ния... предусмотрел право кредитора, на котором лежит встречное исполне‐ ние, прибегнуть к мерам оперативного воздействия, содействующим исполне‐ нию обязательств должником по договору и предотвращению возможных для кредитора отрицательных последствий»5. В другом решении – апелляцион‐ ном определении Тверского областного суда – отмечено, что «при нарушении договора поставки газа наряду с мерами гражданско‐правовой ответствен‐ ности применяются меры оперативного воздействия: ограничение или пре‐ кращение поставки газа»6. При этом в подавляющем большинстве случаев суды рассматривают одностороннее приостановление исполнения договора предоставления коммунальных услуг как меру самозащиты7.

Между тем такое положение вещей, на наш взгляд, обусловлено не от‐ рицанием со стороны правоприменителя самостоятельного характера мер оперативного воздействия, а попыткой преодолеть юридико‐технические не‐ достатки действующего правового регулирования. Так, в статье 12 Граждан‐ ского кодекса Российской Федерации8 (далее – ГК РФ) среди способов защиты гражданских прав названа самозащита права, а меры оперативного воздей‐ ствия в этом перечне отсутствуют. Хотя заметим, что некоторые ученые пола‐ гают возможным в качестве разновидности последних рассматривать такой поименованный законодателем способ защиты гражданских прав, как прекра‐ щение или изменение правоотношения9. В общих положениях гражданского законодательства отсутствуют основания, условия и пределы применения мер оперативного воздействия, хотя пределы самозащиты довольно лаконично и емко изложены в статье 14 ГК РФ.

Думается, отнесение мер оперативного воздействия к мерам самоза‐ щиты объясняется желанием заполнить вакуум в части законодательной ре‐ гламентации пределов их реализации посредством применения к ним требо‐ ваний статьи 14 ГК РФ. К примеру, А. Г. Карапетов, указывая на необходимость отнести приостановление исполнения к односторонним мерам защиты (тер‐ мин «меры оперативного воздействия» ученый считает неудачным ввиду от‐ сылки на некие «командно‐административные механизмы давления на нару‐ шителя»10), а последние – к мерам самозащиты права, полагает решение данного вопроса принципиальным, поскольку от того, относятся ли исследуе‐ мые явления к категории мер самозащиты, «зависит возможность примене‐ ния к праву на приостановление принципиальной нормы, заложенной в ст. 14 ГК РФ»11.

Безусловно, меры оперативного воздействия и меры самозащиты имеют общие признаки, что позволяет объединить их в некие односторонние неюрисдикционные действия, однако игнорировать их отличия представля‐ ется недопустимым. Среди таких отличий в разное время учеными называ‐ лись, в частности, фактический или правовой характер применяемых мер, направленность на обеспечение договорного обязательства или охрану аб‐ солютных прав, применение в условиях чрезвычайности или при отсутствии таковой12 и т.п.

С учетом действия общеправовых начал и принципов гражданского права, законодательных требований к конкретным разновидностям мер опе‐ ративного воздействия (например, абз. 2 п. 2 ст. 328 ГК РФ) следует полагать, что само по себе отсутствие легально закрепленных общих положений о пре‐ делах их применения не тождественно отсутствию таковых вовсе.

Кроме того, анализ ряда научных трудов по данной проблематике пока‐ зывает, что зачастую правовая природа приостановления исполнения дого‐ вора в целом и ограничения (приостановления) предоставления исполните‐ лем коммунальных услуг в частности рассматриваются учеными в отрыве от оснований для применения данных мер. Между тем основание совершения соответствующих действий представляется значимым для их правильной ква‐ лификации. Так, думается, что если ограничение (приостановление) предо‐ ставления коммунальных услуг связано с неисполнением (ненадлежащим ис‐ полнением) потребителем обязанности по их оплате, то такие меры следует рассматривать как меры оперативного воздействия.

В. П. Грибанов под мерами оперативного воздействия понимал «такие юридические средства правоохранительного характера, которые применя‐ ются к нарушителю гражданских прав и обязанностей непосредственно самим управомоченным лицом, как стороной в гражданском правоотношении, без обращения за защитой права к компетентным государственным или обще‐ ственным органам»13. По мнению А. Е. Кирпичева, меры оперативного воздей‐ ствия суть юридические неблагоприятные для нарушителя условий договора последствия, для применения которых кредитору не требуется обращаться в юрисдикционные органы14. М. С. Карпов определяет меры оперативного воздействия как «предусмотренные в законе или соглашении сторон меры юридического воздействия на неисправного должника в договорном обяза‐ тельстве, применение которых заключается в совершении управомоченным лицом односторонних действий по изменению или прекращению договор‐ ного обязательства в связи с нарушением обязанностей со стороны контр‐ агента»15.

Учитывая изложенные и иные существующие на этот счет позиции16, по‐ лагаем, что приостановление и ограничение предоставления коммунальных услуг, реализуемые исполнителем в связи с их неполной оплатой потребите‐ лем, полностью отвечают признакам мер оперативного воздействия:

• 1)    приостановление и ограничение предоставления коммунальных услуг имеют юридический характер;

• 2)    названные меры неразрывно связаны с обязательственными отноше‐ ниями, складывающимися между исполнителем и потребителем;

• 3)    исследуемые меры применяются управомоченным лицом лишь в том случае, если потребитель допустил нарушения договора в части оплаты предо‐ ставляемых услуг;

• 4)    приостановление и ограничение предоставления коммунальных услуг имеют превентивное значение, направлены на недопущение возникно‐ вения новых и увеличения уже возникших убытков управомоченного лица. Данный признак, в частности, объясняет и возложение всех расходов по вве‐ дению ограничения, приостановления и возобновления предоставления ком‐ мунальной услуги на неисправного потребителя;

• 5)    исполнитель вправе применить исследуемые меры самостоятельно, без обращения к компетентным государственным или общественным органам;

• 6)    приостановление и ограничение имеют обеспечительное (или, по ут‐ верждению М.С. Карпова, «пассивно‐обеспечительное»¹⁷) и воспитательное

КУЗНЕЦОВА О. А., СЕНОТРУСОВА Е. М. ___________________________________________ воздействие на нарушителя, побуждают контрагента «к надлежащему испол‐ нению своих обязанностей»¹⁸. Действительно, Правилами № 354 предусмот‐ рено такое процедурное условие введения ограничения (приостановления) предоставления коммунальной услуги, как предварительное предупрежде‐ ние (уведомление) потребителя о предстоящем применении мер в случае не‐ погашения им задолженности или незаключения соглашения о погашении долга в течение 20 дней со дня доставки указанного уведомления.

Более того, ограничение и приостановление услуг в данном случае ха‐ рактеризуются срочным характером, представляют собой временную несу‐ щественную модификацию правовой связи сторон, направленную на приве‐ дение поведения неисправного контрагента к идеальной модели отношений и в конечном итоге на сохранение договора. При ограничении договорная связь меняется в части поставляемого потребителю объема (количества) коммунального ресурса и (или) периодичности такого предоставления; в слу‐ чае приостановления – обязанность исполнителя временно «замораживает‐ ся», а подача коммунального ресурса временно прекращается. Направлен‐ ность мер оперативного воздействия на восстановление правовой сферы исполнителя и стимулирование потребителя к надлежащему исполнению принятых на себя обязательств, а не на наказание последнего проявляется в поэтапности процедуры реализации данных мер. Так, в соответствии с Пра‐ вилами № 354 коммунальная услуга должна быть сперва ограничена и лишь затем приостановлена; ее приостановление без предварительного введения ограничения допускается лишь при отсутствии технической возможности введения последнего.

Нельзя не отметить и превалирующий организационный характер ис‐ следуемых правовых мер, поскольку они направлены лишь на временное преобразование структуры правоотношений сторон19 и оказание стимулиру‐ ющего воздействия на должника. Все вероятные негативные последствия имущественного характера носят вторичный характер и могут быть исклю‐ чены должником при принятии всех разумных и зависящих от него мер (по‐ гашение долга или заключение соглашения о его реструктуризации) после получения уведомления от исполнителя. Верно замечено, что положитель‐ ный эффект от мер оперативного воздействия может быть достигнут уже с момента «начала совершения правозащитного действия, не изменяя и не прекращая правоотношения»20.

Право кредитора в одностороннем порядке приостановить исполнение обязательства к мерам оперативного воздействия относят также В. В. Витрян‐ ский21, Д. Н. Кархалев, М. С. Карпов22 и другие цивилисты.

Приостановление и ограничение предоставления коммунальных услуг имеют иную юридическую природу, если они реализуются в связи с возникно‐ вением или угрозой возникновения аварийной ситуации в централизованных сетях инженерно‐технического обеспечения, возникновением стихийных бед‐ ствий или чрезвычайных ситуаций (п. 115 Правил № 354). В данном случае соответствующие действия могут быть оценены как меры самозащиты, по‐ скольку они не связаны с нарушением обязательств потребителем услуг, направлены не на восстановление нарушенных прав в рамках договорных обязательств, а на предотвращение или устранение причиненного в резуль‐ тате техногенных или природных аварий вреда, не требуют предварительного уведомления потребителя и т.п.

Большинство ученых придерживаются позиции о необходимости со‐ блюдения исполнителем коммунальных услуг при их ограничении или при‐ остановлении пределов правомерности. Так, по мнению Д. Н. Кархалева, реа‐ лизация оперативного воздействия возможна лишь при соблюдении пределов правомерности, в противном случае имеет место самоуправство23. Н. В. Южа‐ нин, отрицая самостоятельность мер оперативного воздействия и относя их к разновидностям мер самозащиты, указывает, что на приостановление ис‐ полнения «распространяется критерий соразмерности», заложенный в ста‐ тье 14 ГК РФ24. О пределах ограничения и приостановления коммунальных услуг пишет и С. А. Киракосян25.

Признание мер оперативного воздействия в качестве самостоятельной группы неюрисдикционных способов защиты гражданских прав или их отне‐ сение к мерам самозащиты сами по себе не предопределяют наличия или от‐ сутствия пределов их реализации. С учетом сказанного некоторые сомнения вызывает позиция М. С. Карпова, согласно которой практическим следствием из признания самостоятельного характера мер оперативного воздействия слу‐ жит то, что в случае их применения «нет необходимости соблюдать требова‐ ния к способам самозащиты, закрепленные в ст. 14 ГК РФ»26. Как указывает ученый, «в соответствии с ч. 2 ст. 14 ГК РФ при применении мер оперативного воздействия как мер самозащиты возникала бы необходимость соблюдения условий самозащиты гражданских прав, в частности – соразмерности способа защиты нарушению и невыхождения за пределы действий, необходимых для его пресечения, в силу чего многие оперативные меры оказались бы в прин‐ ципе неприменимы»27.

С учетом универсального характера принципа добросовестности такое решение представляется необоснованным, ведь сам по себе отказ законода‐ теля от легального закрепления общих пределов применения мер оператив‐ ного воздействия совсем не тождествен их отсутствию. Пределы применения могут быть «выведены» из общего смысла гражданского законодательства и принципов гражданского права, для этого не требуется искусственное прирав‐ нивание разных по своей юридической природе институтов. Поскольку при ре‐ ализации мер оперативного воздействия в договорных отношениях, связан‐ ных с предоставлением коммунальных услуг, затрагивается право граждан на жилище и достойные условия существования, наличие рассматриваемых пределов объясняется и тем, что Российская Федерация на конституционном уровне признается социальным и правовым государством.

Нельзя не отметить и то обстоятельство, что при отсутствии общих поло‐ жений о соразмерности и пропорциональности мер оперативного воздей‐ ствия допущенному нарушению пределы применения этих мер нормативно регламентированы. Так, Правилами № 354 установлены следующие пределы реализации ограничения и приостановления предоставления коммунальных услуг: недопустимость повреждения общего имущества собственников поме‐ щений в многоквартирном доме; недопустимость нарушения прав и интере‐ сов потребителей, пользующихся другими помещениями в многоквартирном

_______________________________________________________ ЧАСТНОПРАВОВЫЕ НАУКИ доме и полностью выполняющих возложенные на них обязательства; недопу‐ стимость нарушения установленных требований пригодности жилого помеще‐ ния для постоянного проживания граждан. В частности, не допускается приоста‐ новление предоставления отопления, а в многоквартирных домах – отопления и холодного водоснабжения. При этом запрет ограничения и приостановления отопления толкуется правоприменителем расширительно: если теплоснабже‐ ние зависит от наличия электрической энергии или воды, то предоставление последних также не может быть ограничено (приостановлено).

Приведем пример. И. обратилась в суд с иском к энергосбытовой ком‐ пании о признании незаконным отключения электроснабжения и компенса‐ ции морального вреда. Судом было установлено, что И. является собственни‐ ком жилого дома, в котором проживает совместно с несовершеннолетними детьми, имеет статус многодетной матери; что жилой дом для И. и членов ее семьи – единственное пригодное для проживания жилое помещение и тепло‐ и водоснабжение в нем осуществляются с помощью электричества. В связи с задолженностью исполнитель приостановил предоставление электроэнергии в осенне‐зимний период без соблюдения установленного порядка уведомле‐ ния истца. Суд указал, что, помимо ненадлежащего уведомления потребителя о предстоящем применении мер оперативного воздействия (звонок на теле‐ фон), исполнителем не были соблюдены баланс прав и интересов проживаю‐ щих граждан и требование соразмерности применяемой им меры. Суд принял во внимание проживание в доме несовершеннолетних детей, а также наруше‐ ние исполнителем установленных требований пригодности жилого помеще‐ ния в связи с отключением электроэнергии, без которой энергоотопление дома зимой стало невозможным. Альтернативный способ отопления в доме отсутствовал. В итоге суд удовлетворил заявление истца28.

Требование пропорциональности и соразмерности нашло отражение и в абзаце 3 пункта 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2017 г. № 22 «О некоторых вопросах рассмотрения су‐ дами споров по оплате коммунальных услуг и жилого помещения, занимае‐ мого гражданами в многоквартирном доме по договору социального найма или принадлежащего им на праве собственности» (далее – Постановление № 22), согласно которому «само по себе наличие задолженности по оплате

КУЗНЕЦОВА О. А., СЕНОТРУСОВА Е. М. ___________________________________________ коммунальной услуги не может служить безусловным основанием для при‐ остановления или ограничения предоставления такой коммунальной услуги. Действия исполнителя... должны быть соразмерны допущенному нанимате‐ лем (собственником) нарушению, не выходить за пределы действий, необхо‐ димых для его пресечения, не нарушать прав и законных интересов других лиц и не создавать угрозу жизни и здоровью окружающих».

Помимо пропорциональности применяемой меры допущенному потре‐ бителем нарушению (продолжительность неоплаты, сумма долга и т.п.), суды учитывают социальный статус семьи, наличие в ее составе несовершеннолет‐ них детей, инвалидов и иных лиц из числа социально незащищенных катего‐ рий граждан, иные обстоятельства. Так, Р. обратилась в суд с иском к ПАО «ТНС энерго Воронеж» о признании незаконными действий по приостановлению подачи электроэнергии в связи с наличием задолженности в размере около 150 тыс. рублей. Суд, признавая действия исполнителя незаконными, не‐ смотря на соблюдение им установленной процедуры и наличия задолженно‐ сти со стороны потребителя, исходил из того, что своими действиями ответчик нарушил право истца и членов его семьи на надлежащие санитарно‐гигиени‐ ческие условия проживания в доме, ограничил истца с детьми в удовлетворе‐ нии необходимых жизненных потребностей по пользованию теплом в холод‐ ное время и водой, по приготовлению пищи. При этом, как указывалось судом, исполнитель обязан был соблюдать не только порядок по ограничению и при‐ остановлению подачи электроэнергии, но и баланс прав и интересов прожи‐ вающих граждан и соразмерности применяемой меры29.

Таким образом, по своей правовой природе ограничение и приостанов‐ ление предоставления коммунальных услуг, реализуемые в связи с наличием задолженности со стороны потребителя, являются мерами оперативного воз‐ действия. Названные меры имеют правовой характер, реализуются исполни‐ телем в рамках сложившихся договорных связей по предоставлению комму‐ нальных услуг и вследствие неисполнения (или ненадлежащего исполнения) потребителем обязанности по их оплате, выполняют стимулирующую, воспи‐ тательную и обеспечительную роль. Реализация данных мер возможна при соблюдении установленных гражданским и жилищным законодательством требований, в частности требований пропорциональности и соразмерности, обеспечения баланса прав и интересов потребителей.