О принципах государственного и муниципального управления как элементах стратегии его развития

Прежде чем анализировать принципы управления, необходимо остановиться на общем понятии «принцип». Любое явление, любая система основана на определенных принципах. Не является исключением и система государственного управления. В общем виде принципы

государственного управления – это отправные идеи (начала), в которых отражается сущность и закономерности государственного управления, находящие свое проявление в государственной управленческой деятельности. При различных интерпретациях понятия «принцип государственного управления» отмечаются такие свойства как: исходное начало; отражение сущности; руководство к действию; наличие свойства управления у самого принципа; отражение закономерностей государственного управления [1, с. 100; 2, с 64; 3, с. 252].

В научной литературе предлагается различный набор принципов государственного (публичного) управления, которые в свою очередь образуют сложную систему. Наиболее развернутый перечень принципов государственного управления приводит И.В. Понкин. По его мнению, данная система включает: «общеправовые и общеполитические принципы публичного управления; специальные принципы публичного управления; организационные (институциональные) принципы построения государственной администрации и реализации публичного управления; кибернетические и гибридные принципы публичного управления» [3, с. 156]. Автор отмечает, что «принцип публичного управления» сопрягается с понятием «правовой принцип», вместе с тем содержательно отличаясь от него» [3, с. 156]. Ссылаясь на А.М. Васильева, И.В. Понкин обосновывает сопряженность принципов публичного управления с общеправовыми императивами, но буквально через одну страницу критикует ученых, которые смешивают принципы публичного управления с принципами государственной службы, разработки законодательства и так далее. Однако они не могут не пересекаться ввиду того, что олицетворением государства выступают государственные органы, государственные служащие, которые являются одновременно и носителями государственной власти, а при ее помощи властвующий субъект подчиняет себе подвластного субъекта. Государственные органы, государственные служащие – это субъекты государственного управления, наделенные полномочиями, которые они должны осуществлять на основе правовых принципов.

Властная организационно-распорядительная деятельность государственных органов и государственных служащих облачена в правовую форму. Поэтому принципы государственного управления в определенной части могут совпадать с принципами государства и государственных органов. Признает это и сам И.В. Понкин, когда выделяет в своей классификации общеправовые и общеполитические принципы государственного управления. Приведённая им классификация очень напоминает более развернутый вариант деления принципов на общеправовые, межотраслевые и отраслевые. При этом очень странно, что в числе «общеправовых и общеполитических принципов публичного управления» не нашлось места принципу взаимной юридической ответственности, который не должен подменяться принципами нравственности, справедливости и связанности с правовым характером государства.

Ученые пытаются вывести принципиальные различия между принципами функционирования государства и принципами государственного управления. Возможно, такое различие и необходимо проводить, но не на уровне общих и системных принципов. Можно обратиться к определению государственного управления. Так, под ним понимают «практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочивания, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу» [4, с. 110]. Управляющее воздействие исходит от государства, которое основывается на ряде принципов и они не могут не реализовываться при осуществлении этого воздействия, а если уйти на иной уровень абстрагирования, то мы увидим, что данное воздействие осуществляют государственные органы и их представители – государственные служащие, а также лица, занимающие государственные должности. Поэтому остается не ясным позиция ученых, которые в числе принципов государственного управления называют федерализм, законность, разделение власти, демократизм (а последние два принципа – это принципы правового государства), но умалчивают о принципе взаимной юридической ответственности, а он в своем идеале должен «пронизывать» всю иерархию субъектов государственного управления. Юридическая ответственность выступает сдерживающим и управляющим фактором, предопределяющим управленческую деятельность государства и государственных органов. Думается, что принцип взаимной юридической ответственности выступает в качестве одного из системных принципов, на котором основывается государство в целом, а тем более, вставшее на путь построения правового, а также данный принцип находится в основе управленческой деятельности государственных органов и государственных служащих.

В данной статье не анализируем ответственность другой стороны – граждан, их объединений, то есть управляемых субъектов, а остановимся на ответственности субъектов государственного управления. О персональной ответственности субъектов управленческой деятельности стали писать еще до официального признания в нашей стране идеологии правового государства [5, 6, 7, 8]. Ввиду господствовавшей в тот период идеологии ученые не могли прямо отмечать существование принципа взаимной ответственности, а подменяли его понятиями «персональная ответственность», «функциональная ответственность», «ответственность за порученное дело», «ответственность за подготавливаемые решения» и так далее.

Взаимная ответственность как принцип государственного управления должна рассматриваться, исходя из ее позитивной составляющей, которая выражается в том, что в процессе государственного управления субъекты, наделенные властными полномочиями, добросовестно реализуют правомочия, не злоупотребляют ими, исполняют обязанности и соблюдают, возложенные на них запреты. От деятельности государственных служащих зависит реализация прав и свобод человека, благосостояние населения, их решения оказывают влияние в краткосрочной и долгосрочной перспективе. На управленческих решениях основывается экологический, энергетический, радиационный контроль, от эффективности которого зависит безопасность целых регионов и выживаемость человека как биологического вида. Такая постановка вопроса присутствует не только в отечественных, но и в зарубежных исследованиях. Так, Ханс Йонас исследовал принцип ответственности через особенности влияния человека на окружающую среду, сохранение биологических видов. Им поставлен вопрос о том, что ответственность за сохранение человечества должна стать принципом третьего тысячелетия [9]. Всем известны недавние трагические события в Кемерово, когда в результате пожара погибло 64 человека, в том числе 41 ребенок. Расследование еще не закончено, но уже сейчас очевидно, что к таким трагическим последствиям привела целая цепочка безответственных управленческих решений государственных служащих, от дачи разрешения на ввод здания в эксплуатацию, до преступного попустительства различным нарушениям правил техники безопасности. Указанное выше еще раз подчеркивает интегративность принципа юридической ответственности, который пронизывает все сферы общественных отношений.

Управленческие решения существуют на разных уровнях: государства в целом; государственных органов; государственных служащих, которые коррелируют с тремя уровнями ответственности: государства в целом; государственных органов и государственных служащих. Ввиду процессов интеграции и глобализации ответственность международного сообщества государств становится принципом их деятельности при принятии решений и их исполнении, что непосредственно подчеркивается в Уставе ООН: государства - члены ООН возлагают на Совет Безопасности «главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности» [10]. «Члены ООН несут или принимают на себя ответственность за управление территориями, народы которых не достигли еще полного самоуправления» (ст. 73). По своим обязательствам перед мировым сообществом отвечает государство в целом. Кроме того, давно уже перестали быть редкостью иски граждан, обращенные непосредственно к государству. Из статей 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации следует правило, что государство должно нести полную имущественную ответственность за вред, причиненный незаконными действиями или бездействием их органов, а также в результате издания незаконных ненор-

мативных и нормативных актов. Президиум ВАС РФ в своем информационном письме от 31 мая 2011 года № 145 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами» отмечает, что «ответчиком по иску о возмещении вреда может быть только публичное образование». Таким образом, в качестве ответчика выступает Российская Федерация или ее субъект. Конкретный государственный орган является в таких отношениях представителем Российской Федерации или ее субъекта.

Если обратиться к ст. 4 второго раздела Конституции РФ, то в ней указано, что «совет Министров - Правительство РФ со дня вступления в силу настоящей Конституции приобретает права, обязанности и ответственность Правительства Российской Федерации». Понятие ответственности употребляется в данном случае в его позитивном, а не негативном значении.

Ответственность называется в качестве одного из принципов деятельности Правительства Российской Федерации (ст. 3 Федерального Конституционного Закона РФ «О Правительстве Российской Федерации») [11]. «Гражданин и государство Российской Федерации связаны взаимными правами, ответственностью и обязанностями», – отмечается в Постановлении Конституционного Суда РФ [12]. «Субъекты, включенные в правовую сферу, неизбежно оказываются взаимно связаны между собой, с одной стороны, правомочиями и притязаниями, а с другой – обязательствами и ответственностью» [13, с.9]. Основа принципа взаимной юридической ответственности закреплена в Конституции РФ, так как именно в ней определяется общая правовая связь гражданина, человека и государства. Признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина – обязанность государства» – указано в ст. 2 Конституции РФ. На гражданах находится обязанность по соблюдению Конституции РФ (ч. 2 ст. 15). Н.И. Матузов справедливо отметил, что «в первом случае это означает, что российские граждане как носители прав выступают по отношению к государству в качестве управомоченных, а государство по отношению к ним является правообязанной стороной, а во втором, государство выступает управомоченной стороной, а граждане – правообязанной стороной» [13. c. 9]. На более низком уровне обобщения принцип ответственности государственного правления трансформируется в принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, исполнение обязанностей и соблюдение запретов, в том числе и в сфере антикоррупционной деятельности.

Реализация принципа ответственности в государственном управлении должна обеспечиваться системой соответствующих правовых норм, в противном случае он теряет свои способы реализации. В настоящее время принцип ответственности в государственном управлении в ряде случаев все еще остается декларацией и не снабжен реальными механизмами реализации. В настоящей статье мы только отметим существующие проблемы в данной сфере.

• 1.    Часто происходит декларирование юридической ответственности в законодательстве, путем формулирования отсылочных, указывающих, что субъект несет ответственность в «соответствии с действующим законодательством».

• 2.    Наличие в действующем законодательстве необоснованно широкого перечня лиц, обладающих иммунитетами от уголовной и (или) административной ответственности, которые фактически исключают реальную возможность привлечения субъекта к ответственности.

• 3.    Отсутствие полного соответствия в служебном и ином законодательстве требованиям международных стандартов в области борьбы с коррупцией.

• 4.    Отсутствие в законодательстве четких оснований ответственности государственных органов и лиц занимающих государственные должности.

• 5.    Слабый контроль за деятельностью государственных органов и должностных лиц со стороны институтов гражданского общества, что обусловлено как отсутствием соответствующих правовых механизмов, так и незрелостью самого гражданского общества в нашей стране.