О принципе осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов: теория и практика

DOI:

Принципы права выражают основные идеи, определяющие вектор развития одной или нескольких отраслей права, и потому их изучение представляет большой теоретический и практический интерес, позволяя лучше понять существующие правовые закономерности, логику законодателя, а иногда и перспективы дальнейшего развития определенной отрасли права.

Особый интерес вызывает изучение тех принципов, которые носят нормативно-технический характер и выражают правовые идеи, направленные на обеспечение безопасности продукции, процессов строительства или иных жизненно важных сфер жизни государства и общества. Типичным примером таких принципов является исследуемый принцип необходимости соблюдения требований технических регламентов при осуществлении градостроительной деятельности. С точки зрения юридической техники, формулировка исследуемого принципа оставляет место для дискуссий. Дело в том, что с точки зрения существующих представлений в науке теории государства и права, категория «реализация права»

означает нормативно установленный и гарантированный государством способ осуществления личных и общественных интересов путем совершения юридически значимых правомерных действий.

Исходя из деления норм права на обязывающие, запрещающие и управомочивающие, в теории права различают такие формы реализации права, как соблюдение, исполнение и использование. Соблюдение рассматривается в качестве специфичной формы реализации запрещающих норм. Его суть состоит в воздержании субъекта от совершения запрещенных действий. Исполнение предполагает совершение субъектом активных действий, предусмотренных обязывающей нормой. В свою очередь использование – форма реализации управомочивающих норм, предоставляющих субъекту определенные права (право на труд, на отдых, получение высшего образования, избирательные права и т. д.). В отличие от соблюдения и исполнения, которые являются вариантами должного, юридически необходимого поведения, использование характеризуется повышенной степенью самостоятельности субъекта, его автономией в принятии того или иного решения в рамках возможного [10].

Исходя из этого, остается не совсем понятным, почему в формулировке исследуемого принципа законодатель специально упомянул только соблюдение как форму реализации права, поскольку «исполнение» как более активная форма реализации правовых предписаний представлена в сфере технического регулирования намного более ярко и масштабно, чем соблюдение.

Понятие и юридическая природа технических регламентов в сфере осуществления градостроительной деятельности

Общие правила технического регулирования сформулированы в Федеральном законе от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ (ред. от 29 июля 2017 г.) «О техническом регулировании», с которого и началась реформа с аналогичным названием, предполагающая «ревизию и систематизацию технических требований, содержащихся в ведомственных нормативных правовых актах и нормативно-технических документах (ГОСТы, СНиПы, СанПи-Ны и др.), результатом которой должно стать принятие технических регламентов» [8].

Согласно ст. 2 Закона, техническое регулирование – правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к ней процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области применения на добровольной основе требований к указанной продукции и процессам по выполнению работ или оказанию услуг, и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия. Между тем, как справедливо отмечал А.В. Ерхов, «включение в технические регламенты только требований безопасности продукции и процессов и игнорирование показателей качества неприемлемы для организации строительного комплекса, где все это взаимосвязано» [4].

Согласно Закону, технический регламент – документ, который принят международным договором Российской Федерации или в соответствии с международным договором

Российской Федерации, указом Президента РФ или постановлением Правительства Российской Федерации, или же нормативно-правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию, и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования [продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации].

Из числа принятых на сегодняшний день законов о технических регламентах наибольшее отношение к сфере градостроительства имеют всего два: Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ (ред. от 29 июля 2017 г.) «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» и Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ (ред. от 02 июля 2013 г.) «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений». Большую роль в сфере технического регулирования играют правовые акты Таможенного союза, направленные на создание во всех его членах единой системы технического регулирования.

Целями принятия технических регламентов является обеспечение: защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни и здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей; энергетической эффективности и ресурсосбережения.

По своей юридической природе технические регламенты имеют много общего с градостроительными регламентами, поскольку и те и другие содержат ряд технических требований к соответствующим видам деятельности. Вместе с тем в числе принципиальных отличий градостроительных регламентов от технических можно назвать порядок их утверждения и сферу действия. Градостроительные регламенты утверждаются актом органа местного самоуправления, технические – международным договором, федеральным законом, указом президента и т. д. Градостроительные регламенты определяют параметры и виды использования территории поселения для его застройки, «то есть определяют внешнюю форму строительной деятельности в поселениях. Технические регламенты содержат нормы и правила безопасного ведения строительных работ (нормы строительной, экологической, технической и иной безопасности), то есть определяют сам порядок безопасного ведения строительства и требования к построенному объекту» [1].

Вопрос о правовой природе норм, содержащихся в нормативных актах о техническом регулировании, в юридической литературе является дискуссионным, и при его рассмотрении высказываются разные точки зрения. Сторонники первой из них полагают, что включенные в законы технические нормы обязывают людей к определенным поступкам, поскольку соблюдение необходимых правил поведения при обращении с той или иной продукцией, пользовании ею составляет обязанность человека не по отношению к этой вещи, а по отношению к другим людям, обществу и государству, которым вовсе не безразлично, соблюдаются эти правила или нет. И в той мере, в какой технические требования регулируют поведение людей, они имеют своим непосредственным объектом общественные отношения [7]. Другие сторонники этой концепции ранее отмечали, что технические нормы представляют собой правила, прямо регулирующие поведение людей (социальные нормы) [9].

Представляется, что при таком подходе происходит полное отождествление правовых и технических норм, с чем трудно согласиться. Вторая концепция считает целесообразным связывать дальнейшее развитие законодательства о строительстве не только с разработкой правовых норм, регламентирующих отношения хозяйствующих субъектов, но и с реформированием, а также совершенствованием системы норм технических, которые должны существовать параллельно с правовыми нормами, но не заменять их [5]. Ранее представители данной концепции отмечали, что технические нормы не относятся к социальным и не имеют юридического значения в связи с тем, что определяют порядок обращения людей с орудиями и предметами труда [6].

Третья позиция предлагает компромисс между двумя названными точками зрения, и указывает на то, что в актах технического регулирования есть «как технические нормы (правила обращения людей с техникой, орудиями и инструментами труда, с силами и объектами природы), так и нормы права (рассчитанные на неоднократное применение и распространяемые на неограниченный круг лиц правила поведения, регулирующие общественные отношения и обеспеченные принудительной силой государства), поскольку “все нормы взаимосвязаны, взаимодействуют, оказывают постоянное влияние друг на друга”. Обращает на себя внимание и тот факт, что закрепленные в установленной форме правила адресованы для применения определенным субъектам, а их исполнение контролируется уполномоченными органами. Можно говорить о том, что нормы, закрепленные в актах технического регулирования, во многих случаях являются социальными и правовыми» [3, с. 129].

С последней позицией следует полностью согласиться, поскольку анализ федеральных законов о технических регламентах показывает «мирное сосуществование» правовых и технических норм, причем в отдельных случаях их действительно довольно трудно отграничить друг от друга.

О значении технической терминологии для правового регулирования градостроительной деятельности

Принципиально важным для правового регулирования градостроительной деятельности является закрепление в ст. 2 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ (ред. от 02 июля 2013 г.) «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» ряда специальных терминов и определений. Так, согласно Регламенту, здание – это результат строительства, представляющий собой объемную строительную систему, имеющую надземную и (или) подземную части, включающую в себя помещения, сети инженернотехнического обеспечения и системы инженерно-технического обеспечения, и предназначенную для проживания и (или) деятельности людей, размещения производства, хранения продукции или содержания животных.

Сооружение – результат строительства, представляющий собой объемную, плоско- стную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и/или подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций, и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.

Значимость данного закона для градостроительной деятельности состоит в том, что он устанавливает минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям (входящим в их состав сетям инженерно-технического обеспечения и системам инженерно-технического обеспечения), а также к связанным со зданиями и сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса). Закон устанавливает юридически значимые требования в следующих сферах жизнедеятельности: механической и пожарной безопасности; безопасности при опасных природных процессах и явлениях и (или) техногенных воздействиях; безопасных для здоровья человека условий проживания и пребывания в зданиях и сооружениях; безопасности для пользователей зданиями и сооружениями; доступности зданий и сооружений для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения; энергетической эффективности зданий и сооружений; безопасного уровня воздействия зданий и сооружений на окружающую среду.

При этом юридически важным является тот факт, что здания и сооружения в приведенной формулировке Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» – это «результат строительства», то есть это «объекты, введенные в эксплуатацию либо признанные государством в качестве законченных строительством объектов, когда разрешение на ввод в эксплуатацию не требуется. Названный закон закрепляет несколько критериев разграничения рассматриваемых объектов» [3, с. 92].

В свою очередь Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» устанавливает требования к размещению взрывопожароопасных объектов на террито- риях поселений и городских округов, противопожарные расстояния от зданий и сооружений автозаправочных станций до граничащих с ними объектов защиты, противопожарные расстояния от резервуаров сжиженных углеводородных газов до зданий и сооружений, а также ряд иных требований. Тем самым, данный закон также оказывает существенное влияние на процессы планировки и застройки территорий городских округов и поселений.

Механизм учета требований технических регламентов в градостроительной деятельности в Российской Федерации

К требованиям технических регламентов (не уточняя, впрочем, каких именно) неоднократно отсылает Градостроительный кодекс РФ (ГрК РФ) от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (ред. от 23 апреля 2018 г.), причем этот кодекс ни в одной статье не раскрывает, что именно надо понимать под «требованиями технических регламентов». Как отмечала в связи с этим Е.С. Болтанова, семантически, с учетом Федерального закона «О техническом регулировании» – это «обязательные правила, условия, ограничения, которым должны соответствовать процессы по созданию зданий, сооружений и характеристики самих зданий, сооружений, содержащиеся в технических регламентах» [3, с. 298].

В числе таких требований необходимо в первую очередь упомянуть полномочия органов местного самоуправления по контролю соответствия правил землепользования и застройки требованиям технических регламентов (ч. 9 ст. 31). При этом, однако, остается без убедительного объяснения стремление законодателя «отодвинуть» технические регламенты на второй план при подготовке документов территориального планирования поселений и городских округов. Такие новые правила были приняты после внесения изменений в ст. 24 ГрК РФ (в результате принятия Федерального закона от 20 марта 2011 г. № 41-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования»), исключивших прямое указание на необходимость соблюдения технических регламентов при подготовке генеральных планов поселений и городских округов [11].

Требования технических регламентов должны также учитываться при формировании производственных территориальных зон, а также при изменении вида разрешенного использования или отклонения от предельных параметров разрешенного строительства. Требования технических регламентов подлежат обязательному учету при инженерных изысканиях, подготовке проекта межевания территории и документации по планировке территории.

Кроме того, в ходе архитектурно-строительного проектирования разработчик проектной документации несет ответственность за качество проектной документации и ее соответствие требованиям технических регламентов.

Соответствие проектной документации требованиям технических регламентов является предметом экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. Лицо, осуществляющее строительство, обязано проводить его в соответствии с требованиями технических регламентов, причем исполнение таких требований подлежит строительному контролю и государственному строительному надзору. ГрК РФ специально подчеркивает, что только в случае исполнения всех требований, содержащихся в технических регламентах, происходит выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. В ходе эксплуатации здания (сооружения) требования технических регламентов также подлежат обязательному учету.

Наконец, соответствие (или несоответствие) различных видов градостроительной документации требованиям технических регламентов является важным обстоятельством при возмещении причиненного вреда (ст. 59).

За нарушение предусмотренных выше требований, в том числе требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или ка- питальном ремонте объектов капитального строительства, предусмотрено предупреждение или наложение административного штрафа в порядке ст. 9.4 КоАП РФ.

Следует подчеркнуть, что механизм реализации исследуемого принципа не только формально закреплен в законодательстве, но на него еще и часто ссылаются суды при рассмотрении соответствующих категорий дел. Так, группа граждан обратилась в Санкт-Петербургский городской суд с административным иском о признании не действующим с момента принятия п. 1.8.2 приложения № 3 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 г. «О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга».

Обосновывая свои требования, административные истцы указали, что оспариваемые положения противоречат действующему градостроительному законодательству и законодательству о техническом регулировании, поскольку позволяют строить в Санкт-Петербурге здания, строения и сооружения с превышением разрешенной высоты, что нарушает их права на благоприятную окружающую среду, благоприятные условия жизнедеятельности, права на защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, а также права на сохранность объектов культурного наследия.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые нормы (в части определения высоты зданий, строений, сооружений) не могут противоречить положениям Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», а также СП 118.13330.2012 «СНиП 31-06-2009 «Общественные здания и сооружения», утвержденного приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 635/10, поскольку названные нормативные правовые акты регулируют иные общественные отношения.

Судебная коллегия по административным делам Верховного суда РФ нашла данный вывод суда ошибочным, исходя из следующего: судом первой инстанции не учтено, что законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах, указанных в ст. 2 ГрК РФ, к числу которых относится, в частности, принцип осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов.

Законом, устанавливающим минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям, является Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений». Объектом технического регулирования в названном законе являются здания и сооружения любого назначения (в том числе входящие в их состав сети и системы инженерно-технического обеспечения), а также связанные со зданиями и сооружениями процессы проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса). Вопреки нормам федерального законодательства, оспариваемые положения определяют высоту объектов капитального строительства без учета высоты всех конструктивных элементов.

Кроме того, в Перечне исторических поселений, утвержденном приказом Министерства культуры РФ и Министерства регионального развития РФ от 29 июля 2010 г. № 418/ 339, Санкт-Петербург отнесен к историческим поселениям, а исторический центр Санкт-Петербурга и связанные с ним группы памятников включены в 1990 г. в Список всемирного наследия ЮНЕСКО.

Норма ч. 2 ст. 40 ГрК РФ содержит указание на возможность отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства для отдельного земельного участка при соблюдении требований технических регламентов. В то же время оспариваемые нормы свидетельствуют о том, что такая возможность носит общий характер, что не может расцениваться как соблюдение норм федерального законодательства, так как необоснованно предоставляет широту дискреционных полномочий в части принятия административных решений по вопросу отклонения от предельных параметров разрешенного строительства.

С учетом изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного суда РФ пришла к выводу о неправильном применении судом первой инстанции норм материального права, что является основанием для отмены судебного акта и принятия нового решения об удовлетворении административного искового заявления Лаврентьева Николая Владимировича, Малышевой Елены Георгиевны и Чернышева Владимира Анатольевича [2].

Заключение

Проведенное исследование позволяет утверждать, что исследуемый принцип градостроительного законодательства не является декларативным, и направлен на обеспечение требований безопасности в ходе осуществления планировки и застройки территорий городских округов и поселений.

С точки зрения юридической техники, более обоснованным представляется использование в его названии вместо термина «соблюдение» терминов «соблюдение и исполнение», поскольку, как было показано выше, градостроительное законодательство предусматривает не только пассивную форму реализации права (соблюдение), связанную с ненару-шением предписаний закона, но и активную форму (исполнение) реализации права, подразумевающую совершение лицом конкретных действий, предусмотренных нормами ГрК РФ и законов о технических регламентах.

Представляется целесообразным возращение в ГрК РФ нормы о необходимости учитывать требования технических регламентов на стадии территориального планирования (наряду с иными уровнями градорегулирования).