О профилактике коррупции в сфере государственной службы

По данным Международной неправительственной организации по противодействию коррупции «Transparency International», публикующей ежегодный рейтинг стран «Индекс восприятия коррупции», – в 2014 году Россия опустилась в нем на шесть позиций – с 127-го места (2013 г.) на 136-е место [13]. Такая ситуация вызывает, на наш взгляд, необходимость еще раз обратиться к вопросам, связанным с анализом и совершенствованием мер по противодействию коррупционным проявлениям в нашей стране.

Среди мер противодействия коррупции на государственной и муниципальной службе особое место занимают меры по урегулированию так называемого конфликта интересов.

Слово «конфликт» (от лат. conflictus – столкновение) в русском языке стало употребляться сравнительно недавно, в XIX в. С. И. Ожегов данному термину дает следующее толкование: столкновение, серьезное разногласие, спор. В основе любого конфликта лежит ситуация, включающая либо противоречивые позиции сторон по какому-либо поводу, либо противоположные цели или средства их достижения в данных обстоятельствах, либо несовпадение интересов, желаний, влечений оппонентов и т. п. [6. С. 22].

Из этого тезиса можно заключить, что конфликт возникает всегда, когда происходит столкновение интересов двух и более социальных единиц.

В социологии под интересом понимается предмет или благо, на который могут претендовать одновременно две или более стороны. У каждой стороны есть область своих интересов, при достаточной активности обеих сторон области интересов пересекаются, тогда и возникает конфликтная ситуация [11. С. 99–100].

В праве посредством данной категории выражаются притязания индивида, правовая и иная оценка явлений, действий в правовой сфере. Интерес выступает побудителем, своего рода ценностью и установкой действовать или не действовать [7. С. 10–16]. Проявляясь в правовой сфере, интерес становится признанным правом, им обеспеченным и охраняемым.

В правовой сфере интересы принято делить, в зависимости от субъектов, на частные и публичные. Стоит сказать о том, что любой интерес, независимо от его носителя, будет являться предметом правовой охраны. Частные и публичные субъекты в своей деятельности изначально преследуют различные цели, в связи с этим их интересы нередко сталкиваются друг с другом. В такой ситуации избежать в правовом регулировании конфликта между ними просто невозможно. Задача демократического правового государства состоит в том, чтобы насколько это возможно смягчить столкновения позитивных частных интересов и правовыми средствами способствовать компромиссному сближению публичного и частных интересов [10. С. 19].

Понятие «конфликт интересов» в российском законодательстве появилось впервые применительно к законодательству о предпринимательской деятельности. Так, данный термин используется, в частности, в федеральных законах «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. (ст. 3), «Об инвестиционных фондах» от 29 ноября 2001 г. (ст. 44), «Об ипотечных ценных бумагах» от 11 ноября 2003 г. (ст. 43), «О сельскохозяйственной кооперации» от 8 декабря 1995 г. (ст. 38), «О негосударственных пенсионных фондах» от 7 мая 1998 г. (ст. 36.24), «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Рос- 60

сийской Федерации» от 24 июля 2002 г. (ст. 35). Причем, если в некоторых из этих документов понятие «конфликт интересов» присутствует, но не разъясняется, то в других дается его определение. В целом для конфликта интересов в сфере предпринимательской деятельности характерно наличие (или возможность наличия) трех объективных компонентов: противоречие интересов, крупный убыток или неправомерное деяние (его сокрытие) и причинная связь между ними [5. С. 11–12].

Термин «конфликт интересов» в контексте деятельности государственных и муниципальных служащих применяется в основном в связи с вопросами коррупционного поведения. Распространение данного института на сферу публичного управления вызвано необходимостью предотвращения влияния на публичного служащего каких-либо частных интересов, которые могут повлиять на выполнение им своих должностных обязанностей.

В Конвенции ООН против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.) декларируется, что государство-участник должно стремиться в соответствии с принципами своего внутреннего законодательства устанавливать меры и системы, обязывающие публичных лиц представлять соответствующим органам декларации, среди прочего, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникнуть коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц (ч. 5 ст. 8).

Применительно к Российской Федерации Н. В. Новоселова указывает, что «впервые нормативное определение понятия “конфликт интересов” в законодательстве о государственной службе как ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, появилось в Указе Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 “Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих”. Данное положение носило скорее декларативный характер, поскольку его значение было нивелировано формулировкой ст. 11 Федерального закона от 31 июля 1995 г. “Об основах государственной службы Российской Фе- дерации”, запрещающей государственному служащему заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности». Это утверждение является не совсем верным, так как конфликт интересов не обязательно связан с работой государственного служащего в какой-либо частной организации по совместительству. Такая ситуация является частным случаем конфликта интересов. Фактически же он может возникать и в других ситуациях, например в случае поручения государственному служащему осуществления контрольных или юрисдикционных полномочий в отношении организации, в которой работает его близкий родственник; приобретения служащим ценных бумаг подконтрольных организаций и т. п. Как справедливо отмечают А. В. Кудашкин и Т. Д. Козлов, «…в самом общем плане под конфликтом интересов в деятельности государственного или муниципального служащего понимаются ситуации, в которых личный финансовый или иной интерес служащего или зависимость его от других граждан или организаций могут помешать или мешают должным образом исполнять должностные обязанности». Поэтому и в период действия Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» существовала объективная необходимость предотвращения и урегулирования конфликта интересов, которая, однако, не была подкреплена никакими действенными механизмами [1. С. 97–98].

Такие механизмы появились с принятием Федеральных законов «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. и «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. и были подвергнуты определенной ревизии после принятия Федерального закона «О противодействии коррупции».

Во-первых, теперь конфликтом интересов должна считаться ситуация, связанная с влиянием личной заинтересованности государственного или муниципального служащего на надлежащее исполнение им не только должностных (т. е. по конкретной должности), но и общих служебных обязанностей. При этом следует отметить, что Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции” от 25 декабря 2008 г.» служебные обязанности, установленные ст. 18 и 20 Федерального закона “О государственной гражданской службе Российской Федерации», распространены на служащих органов внутренних дел, прокуратуры, таможенных органов, органов наркоконтроля, а также военнослужащих.

Во-вторых, новый Закон подчеркивает, что личная заинтересованность государственного и муниципального служащего может быть не только прямой, но и косвенной. Достаточно сложно сказать, что при этом понимают законодатели под косвенной личной заинтересованностью. Можно лишь предположить, что в данном случае речь может идти не о непосредственном получении государственным или муниципальным служащим доходов, а о создании реальной возможности их получения. Однако в любом случае понятия «личная заинтересованность» и «конфликт интересов» остаются, к сожалению, оценочной категорией [11. С. 178–179].

Помимо вышеуказанного новеллой Закона является распространение института урегулирования конфликта интересов на все виды государственной службы, в том числе правоохранительную и военную.

Изменениям также подверглось и понятие личной заинтересованности. Во-первых, в определении данной новеллы законодатель исключил указание на неосновательное обогащение.

Во-вторых, вместо общего указания на натуральную форму непосредственного получения доходов и доходов в виде материальной выгоды законодатель конкретизировал, что речь может идти о получении ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав.

В-третьих, законодатель отказался от подробного определения иных лиц, которые могут получить доход в случае использования государственным или муниципальным служащим своего служебно- го положения (как это было сделано в Законах о государственной гражданской и муниципальной службе) [12, с.32].

В связи с указанными изменениями нельзя не отметить, что понятие личной заинтересованности в российском законодательстве оказалось значительно суженным по сравнению с используемым в международно-правовых актах (например, ч. 5 ст. 8 Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.). Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (принят 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-м пленарном заседании 51-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) также устанавливает, что государственные должностные лица не используют свое официальное положе- ние для неподобающего извлечения личных выгод или личных и финансовых выгод для своих семей (ст. 4).

Полагаем, следовало бы присоединиться к мнению тех исследователей, которые считают, что личная заинтересованность в контексте предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе должна охватывать не только материальный аспект, но и интерес государственного служащего в приобретении нематериального блага (нелегитимное получение награды, продвижение по службе в связи с родственными и иными «особыми» отношениями с лицами, к полномочиям которых относится принятие соответствующих решений).