О прокурорском надзоре за оперативно-розыскной деятельностью по противодействию легализации преступных доходов

В Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности говориться, что каждая сторона рассматривает вопрос о принятии законодательных и других необходимых мер, позволяющих ей использовать специальные приемы расследования, облегчающие идентификацию и розыск доходов, полученных от преступной деятельности [1].

Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» [2] (далее – Федеральный закон № 115-ФЗ) определяет понятие легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, как придание правомерного вида владению, пользованию или распоряжению денежными средствам и/или иным имуществом, полученными в результате совершения преступления, за исключением преступлений, предусмотренных ст. 193, 194, 198, 199 Уголовного кодекса Российской Федерации [3] (далее – УК РФ).

Невключение норм УК РФ, предусматривающих ответственность за уклонение от уплаты налоговых и таможенных платежей в бюджет, в перечень преступлений, результатом которых может быть легализация, объясняется тем, что неуплаченные налоги являются упущенной выгодой государства, так как фактически еще не поступили в бюджет. Легализовать же можно лишь реальные денежные средства или имущество, которые были получены в результате преступных действий.

Уголовная ответственность за легализацию (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем, предусмотрена ст. 174 УК РФ, согласно которой ответственность наступает в отношении лиц, непосредственно осуществляющих легализацию преступно нажитого в результате преступлений, совершенных другими лицами, а также ст. 174.1 УК РФ в отношении тех лиц, которые совершили предикатное преступление.

Легализацией преступных доходов причиняется большой вред экономике страны [4]. Мировым сообществом признано, что отмывание денег угрожает не только стабильности финансовых и экономических систем, но и национальной безопасности государств и мировому порядку в целом. По оценкам Международного валютного фонда, ежегодно по всему миру легализуется (отмывается) от 800 млрд до 2 трлн долл. США [5].

Отмывание «грязных» денег препятствует стабильности не только экономических отношений, но и дискредитирует политическую систему государства, затрудняет возможность эффективно управлять всеми процессами, происходящими в обществе.

Накопленный опыт правоохранительных органов в борьбе с проявлениями организованной преступности показывает, что подобная преступная деятельность, как правило, обеспечивается (финансируется) за счет средств, полученных в результате легализации преступных доходов, полученных от незаконного оборота наркотиков, оружия, хищений, а также других тяжких преступлений коррупционной и экономической направленности.

Важными шагами противодействия легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, являются предоставленные Федеральным законом № 115-ФЗ меры, направленные на выявление и пресечение подобных противоправных действий, своевременное недопущение их совершения. К ним относятся строго определенные процедуры внутреннего и обязательного контроля. В законе приведен список организаций, осуществляющих и занимающихся операциями с денежными средствами, в которых должен проводиться обязательный контроль. Официальный перечень таких организаций устанавливается и утверждается Правительством РФ.

В процессе своей деятельности эти организации обязаны разрабатывать правила внутреннего контроля, назначать специальных должностных лиц, ответственных за соблюдение указанных правил. Если у работников организаций возникают подозрения, что какая-то денежная операция осуществляется с целью легализации доходов, полученных преступным путем, они обязаны сообщить об этом в течение суток в уполномоченный орган, которым является Федеральная служба по финансовому мониторингу РФ (далее – Росфинмониторинг).

Помимо указанного закона разработана и с 2005 года используется всеми государственными органами и ведомствами Концепция национальной стратегии противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов. В Генеральной прокуратуре РФ с 2006 года создана и успешно действует межведомственная рабочая группа по противодействию преступлениям в сфере экономики с участием представителей МВД, ФНС, ФСБ, ФСФК и ЦБ России. К ее задачам относятся: обеспечение взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и Банка России; выработка согласованных позиций и подготовка предложений по проблемам легализации преступных доходов; совершенствования законодательства в этой сфере.

Вместе с тем следует отметить, что организация противодействия легализации (отмыванию) доходов и иного имущества, полученных преступным путем, – многогранная проблема, требующая комплексного подхода к ее решению. В первую очередь это относится к законодательному обоснованию средств воздействия на лиц, совершающих подобные преступления, и проявлению политической воли органов власти всех уровней для создания условий, делающих легализа- цию преступно нажитого экономически невыгодной.

Несомненно, что преодоление причин и условий, позволяющих вкладывать незаконно полученные денежные средства и имущество в различные проекты, политическую и экономическую сферу, позволило бы значительно сократить количество других тяжких преступлений, совершение которых потеряло бы всякий смысл. Не имея возможности легализовать преступно нажитое, многим не захочется рисковать и совершать действия, за которые можно получить наказание, предусмотренное уголовным законодательством. Однако, несмотря на усилия законодателей и правоприменителей, принимаемые меры не приводят к ожидаемым результатам – изменить ситуацию, при которой существует масса возможностей легализовать преступно нажитые доходы, пока не удается.

Анализ практики прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью (далее – ОРД) показывает, что имеются и другие причины, в силу которых не представляется возможным по каждому совершенному предикатному преступлению пресекать и раскрывать факты легализации преступно полученных доходов.

В частности, решения о привлечении лиц к уголовной ответственности за легализацию (отмывание) денежных средств или имущества, полученных в результате преступных действий, принимаются следователями и оперативными сотрудниками органов внутренних дел (далее – ОВД) не во всех случаях, где подобное преступление имеется.

Так, следователи опасаются возбуждать уголовные дела только по ст. 174 или 174.1.УК РФ, учитывая значительный процент оправдательных приговоров по данной категории дел и сложности, возникающие в процессе их расследования. Оперативные сотрудники также воздерживаются от заведения дел оперативного учета (далее – ДОУ) [6] подобной направленности, принимая во внимание сложности документирования фактов, свидетельствующих о взаимосвязи действий лица по получению доходов от предикатного преступления и последующего их движения (владения, пользования и распоряжения). В основном они полагаются на то, что в ходе расследования подобных преступлений следователи направят им отдельное поручение о проведении оперативно-розыскных мероприятий (далее – ОРМ) [6] в отношении лиц, возможно причастных к легализации преступных доходов. Ново многих подобных случаях версии о возможной легализации остаются следователями не отработанными.

Сложившееся положение в значительной степени обусловлено просчетами при организации прокурорского надзора за ОРД, осуществляемого оперативными сотрудниками ОВД в целях противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов, ориентированного, в том числе, на упреждение нарушений закона [7].

Как правило, прокурорский надзор за исполнением законов при проведении органами, осуществляющими ОРД процессуально значимых ОРМ в целях документирования действий фигурантов ДОУ по легализации преступно нажитых доходов, должен носить систематический и инициативный характер [7]. Рассматривая методы прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД, следует отметить, что приемы и способы осуществления прокурорских проверок законности проведения и документирования ОРМ зависят от правильного понимания задач, предмета и пределов прокурорского надзора за соблюдением законности в ОРД.

Гарантией законности при осуществлении ОРД является ведомственный контроль. Статья 22 ФЗ об ОРД устанавливает, что руководители органов, осуществляющих ОРД, несут персональную ответственность за соблюдением законности при организации и проведении ОРМ, предусмотренных ч. 1 ст. 6 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12.08.1995 № 144-ФЗ (далее – ФЗ об ОРД) [6]. Руководители оперативно-розыскных органов (далее – ОРО) осуществляют контроль организации этой деятельности с правомерностью и надлежащим использованием указанных в законе ОРМ. Кроме того, они обеспечивают контроль за порядком ведения ДОУ, а также законностью и целесообразностью выбора средств и методов ОРД в соответствии с положениями и рекомендациями ведомственных нормативных актов, изданными для развития норм (далее – ФЗ об ОРД).

Полномочия должностных лиц, осуществляющих ведомственный контроль за ОРД, носят управленческо-административный характер, так как они вправе немедленно прекратить не основанную на законе деятельность, наложить дисциплинарное взыскание за допущенные нарушения и др. Однако практика свидетельствует о распространенных недостатках ведомственного контроля, к которым в первую очередь относятся формализм и безынициативность.

Считается, что прокурорский надзор не должен подменять ведомственный контроль при обеспечении законности в ОРД. Вместе с тем практика прокурорского надзора свидетельствует, что при повышении уровня надзорной деятельности активизируется и ОРД. Своевременное устранение допускаемых оперативными сотрудниками нарушений закона при осуществлении ОРД может быть достигнуто лишь в результате реального устранения причин и условий, им способствующих, к числу которых следует отнести самоустранение руководства ОРО от своевременного и надлежащего исполнения своих контрольных функций.

Проводимые уполномоченными прокурорами проверки свидетельствуют, что при отсутствии должного ведомственного контроля принимаемые оперативными сотрудниками меры в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов и иного имущества, полученных преступным путем, не отвечают реалиям сегодняшнего дня, то есть осуществляются от случая к случаю и без надлежащего использования возможностей, предоставленных действующим законодательством об ОРД.

Всё еще не стало обязательным для оперативных сотрудников в рамках находящихся в их производстве ДОУ планировать и проводить ОРМ, предусмотренные ч. 1 ст. 6 ФЗ об ОРД, а также оперативнотехнические мероприятия (далее – ОТМ) [8] в целях выявления и документирования фактов легализации преступных доходов, приобретаемых фигурантами дел в процессе совершения предикатных преступлений (хищение, мошенничество, взяточничество, злоупотребление служебным положением, незаконный оборот наркотиков и др.).

Эффективное осуществление надзора указанной направленности требует от уполномоченных прокуроров повышенного внимания и своевременного пресечения фактов необоснованного отказа (бездействия) оперативных сотрудников от использования полученных результатов ОРД (п. 36.1 ст. 5 УПК РФ) [9] в целях изобличения фигурантов ДОУ в совершении фактов легализации (отмывания) преступно нажитых доходов, в том числе путем утаивания этих результатов, придания им статуса недостоверных или сфальсифицированных при отсутствии должных на то оснований.

Как свидетельствуют результаты прокурорской практики по Московской области, в большинстве подобных случаев свое бездействие оперативные сотрудники объясняют загруженностью, отсутствием служебного времени и возможностей для проведения в этих целях дополнительных ОРМ, необходимостью завершения находящихся в производстве ДОУ в установленные сроки, а также решения иных задач в соответствии с ведомственными нормативными актами.

Таким образом, с учетом очевидной недостаточности мер внутриведомственного контроля документирования фактов легализации преступно полученных доходов в рамках ДОУ коррупционной и экономической направленности, непроведения ОРМ и ОТМ в целях формирования доказательственной базы совершения этого преступления (в том числе мнимой правомерности пользования, владения и распоряжения доходами), процедура прокурорского надзора организации и состояния ведомственного контроля нуждается в качественном улучшении.

В этих целях представляется необходимым ввести в практику уполномоченных прокуроров в случаях выявления в ходе проверок неоднократных фактов грубого нарушения (игнорирования) руководителями ОРО требований ст. 22 «Ведомственный контроль» ФЗ об ОРД применять к ним ранее широко не используемый в надзорной деятельности за ОРД акт прокурорского реагирования – предостережение, предусмотренный ст. 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1 [10].

В этой связи следует дополнить п. 9 Приказа Государственной прокуратуры РФ № 33-2011 положением (подпунктом), дающим право и обязывающим уполномоченного прокурора, наряду с другими актами прокурорского реагирования, объявлять в письменной форме предостережение должностным лицам органов, осуществляющих ОРД, о недопустимости нарушения закона.

Необходимо также в п. 8 этого же приказа внести дополнение, обязывающее уполномоченного прокурора в ходе изучения результатов ДОУ и других оперативно-служебных материалов наряду с иными задачами, поставленными в этом пункте, проверять в этих делах наличие и состояние результатов ОРМ по документированию фактов легализации денежных средств и имущества, приобретенных преступным путем, обращая особое внимание на правомерность их получения, с соблюдением процессуальных требований, в целях обеспечения возможности дальнейшего использования в ходе предварительного следствия и суда.

Несомненно, что подобное расширение полномочий и повышение роли прокурорского надзора за соблюдением законов при осуществлении ОРД повысит эффективность принимаемых мер по противодействию легализации преступно нажитых доходов, будет способствовать более широкому использованию возможностей ОРД в уголовном судопроизводстве, в том числе повышению ее роли в борьбе с замаскированной преступной деятельностью.