О реализации проекта по организации оказания социальных услуг на дому негосударственными организациями в Республике Башкортостан

Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. №442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», вступивший в силу с 1 января 2015 г., пришёл на смену двум федеральным законам: Федеральному закону от 10 декабря 1995 г. №195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» и Федеральному закону от 2 августа 1995 г. №122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» [Методические рекомендации об организации …, 2013, 15, с.5]. Законодательные и политические новации явно обозначили крен модернизации системы предоставления социальных услуг в сторону развития различных организационно-правовых форм организаций, предоставляющих социальные услуги. Можно сказать, что на сегодняшний день в Российской Федерации широко внедряются эффективные технологии социальной работы, предполагающие опору на собственную активность людей, предоставлении им возможности участвовать в решении своих проблем на ряду со специалистами, поиск нестандартных экономических решений [Энциклопедия социальных практик …,2016, 17, с.7].

В мае 2016 г. заместитель Председателя Правительства Российской Федерации О.Ю. Голодец утвердила комплекс мер, направленных на обеспечение поэтапного доступа социально ориентированных некоммерческих организаций (далее СО НКО), осуществляющих деятельность в социальной сфере, к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление социальных услуг населению (далее – Комплекс мер). Данный комплекс мер был разработан во исполнение поручения Правительства Российской Федерации по реализации Послания Президента Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 декабря 2015 г. [Комплекс мер, направленных на обеспечение поэтапного доступа СОНКО …, 2016, 7].

Практически одновременно с Комплексом мер был утверждён план («дорожная карта» «Поддержка доступа негосударственных организаций к предоставлению услуг в социальной сфере» (далее - план), который будет реализовываться не только на федеральном, но и на региональном и муниципальном уровнях до 2018 года [Распоряжение Правительства РФ №1144-р…, 2016, 6]. План содержит комплекс из 44 мероприятий, намеченных к реализации в 2016-2017 годах.

Реализация предусмотренных мер должна способствовать повышению эффективности использования общественных ресурсов, выделяемых на предоставление услуг в социальной сфере, развитию конкуренции и повышению качества социальных услуг.

Согласно контрольным показателям, доля некоммерческих организаций на рынке социального обслуживания к 2018 году должна вырасти почти в 2 раза и составлять не менее 10%. Добиться столь масштабного роста можно только опираясь на лучшую региональную и муниципальную практику поддержки негосударственных организаций, прежде всего СО НКО.

2.    Предпосылки инноваций в социальной сфере в Республике Башкортостан

Интерес к проекту в Республике Башкортостан связан с существенным ростом по сравнению с другими субъектами Российской Федерации доли негосударственных поставщиков услуг в сфере социального обслуживания, прежде всего предоставляемых некоммерческими организациями (НКО). Для сравнения, в Республике Башкортостан (далее - РБ) из 163 поставщиков в сфере социального обслуживания 118 (72,4%) – негосударственные, из них 59 (37%) – НКО, в Пермском крае из 57 поставщиков – 21(37%) негосударственные, из них НКО – 5 (25%), в Ленинградской области из 73 поставщиков – 20 (27%) негосударственные, из них НКО - 8 (11%) [Экспертное заключение рабочей группы…, 2016, 16].

В рамках подготовительной работы к реализации 442-ФЗ (от 28.12.2013 «Об основах социального обслуживания граждан Российской Федерации»), которым негосударственные организации, оказывающие социальные услуги, были включены в систему социального обслуживания [Ст. 3 Федерального закона № 442-ФЗ…,2013, 4], в целях развития конкуренции, предоставления возможности выбора потребителем поставщика услуг было принято решение вовлечь негосударственные организации в предоставление социальных услуг по надомному обслуживанию.

Для начала был изучен пермский опыт. Однако в отличие от Пермского края, где преобладающим большинством негосударственных поставщиков социальных услуг являются коммерческие организации, Республика Башкортостан сделала ставку на социально ориентированные некоммерческие организации.

Главным было передать не только функцию по оказанию услуг, но и непосредственное управление и контроль в руки тех, кто пользуется доверием потребителей, представляет самих получателей услуг и готов действовать в их интересах в полной мере. Именно таким требованиям соответствовала организационно-правовая форма автономных некоммерческих организаций. Мониторинг наличия таких некоммерческих организаций в регионе показал дефицит таких организаций и недостаточность их опыта в данной сфере. Поэтому совместно с местными советами ветеранов, обществами инвалидов, советами муниципальных образований и руководителями государственных учреждений социального обслуживания населения, подведомственных Министерству труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан, была проведена определенная работа. Создали две автономные некоммерческие организации, учрежденные названными выше организациями. Из числа представителей муниципалитетов и этих же общественных организаций образовали наблюдательные советы [п. 2 ст. 123.25 "Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая)", 1]. Сформировали штат сотрудников автономных некоммерческих организаций (АНО) из числа работников подведомственных государственных учреждений социального обслуживания. С октября 2014 года был запущен пилотный проект по оказанию социальных услуг на дому негосударственными организациями на территории четырех муниципалитетов (МР Стерлитамакский район, ГО г.Стерлитамак, МР Буздякский район, МР Благоварский район) [Приказ Министерства труда и социальной защиты населения…, 2014, 9].

3.    Первые результаты реализации пилотного проекта по оказанию социальных услуг на дому негосударственными организациями и распространение опыта.

Таким образом, пилотный проект по оказанию социальных услуг на дому дал возможность быстрого мониторинга ситуации. В результате работы вновь созданных АНО за 4 квартал 2014 года по сравнению с работой государственных организаций за аналогичный период 2013 года:

• -    на 11% увеличилось число обслуженных граждан с 1290 до 1431 чел.;

• -    на 21,2% или 950 тыс. руб. вырос объем доходов от платных услуг, в том числе за счет оказания дополнительных услуг, не входящих в гарантированный перечень;

• -    за время проведения пилотного проекта не поступило ни одной жалобы на работу АНО.

С учетом положительных результатов пилотного проекта Президиум Правительства Республики Башкортостан принял решение о распространении опыта на территории всей республики.

Так, с 1 июля 2015 года обслуживание на дому стали осуществлять 59 автономных некоммерческих организаций, созданных по аналогии, с пилотными АНО, практически во всех муниципалитетах (они оказывают услуги на бесплатной основе гражданам, признанным нуждающимися). Поскольку в Гражданском Кодексе появился запрет на осуществление автономными некоммерческими организациями предпринимательской деятельности (оказание платных услуг), при них создали 59 хозяйственных обществ [п. 5 ст. 123.24 "Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая)" 1].

Рис.1. Реестр поставщиков РБ

<2,2-И>)

Общее

В результате по состоянию на 1 января 2016 года Башкортостан стал занимать лидирующее положение в Российской Федерации по количеству негосударственных организаций, включенных в реестр поставщиков. Как показано на рис.1 увеличилось и общее количество поставщиков, и изменилась их структура: 45 государственных учреждений и 118 негосударственных организаций (из них 59 – СО НКО или 36% от общего числа поставщиков) [п. 4 Положения о формировании и ведении в информационной системе «Социальное обслуживание населения»…, 2014, 14].

4.    Механизмы функционирования негосударственных организаций – поставщиков социальных услуг.

Функционирование негосударственных организаций – поставщиков социальных услуг не возможно без отлаженного механизма финансирования их деятельности. Механизмом финансирования негосударственных организаций является предоставление на конкурсной основе субсидий из республиканского бюджета (Рис. 2). В этих целях разработан соответствующий Порядок предоставления субсидий, утвержденный постановлением Правительства Республики Башкортостан. Порядком предусмотрено участие некоммерческих организаций различных организационно-правовых форм, за исключением политических партий, государственных и муниципальных учреждений [Постановление Правительства Республики Башкортостан "О порядке предоставления субсидии за счет средств бюджета Республики Башкортостан некоммерческим организациям…", 2013, 11].

Рис.2. Механизм предоставления субсидий некоммерческим организациям на оказание услуг в сфере социального обслуживания населения на дому

Размер субсидии на оказание услуг рассчитывается исходя из определенного Министерством труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан (далее Министерство) количества потенциальных получателей услуг, умноженного на норматив подушевого финансирования. (Справочно: на 2016 год – 32 960 чел. Х 1164 руб. (норматив) Х 12 мес.= 460,4 млн. рублей).

Порядком определены критерии отбора некоммерческих организаций, это: опыт работы руководителя организации в сфере социального обслуживания граждан (лет); численность социальных работников, имеющих опыт работы в сфере социального обслуживания граждан более 3 лет; количество дополнительных услуг, оказываемых организацией сверх гарантированного Перечня социальных услуг; собственные доходы организации, планируемые направить на организацию социального обслуживания на дому; количество получателей социальных услуг, планируемых к обслуживанию, сверх количества, установленного уполномоченным органом; наличие общедоступных информационных ресурсов; доля социальных работников, прошедших повышение квалификации (профессиональную переподготовку) за последние три года.

Также при выделении субсидий приоритетом является привлечение наиболее добросовестных поставщиков, способных качественно оказать государственную услугу в соответствии со стандартом (который предъявляется к государственным учреждениям) [Постановление Правительства Республики Башкортостан "О порядке предоставления социальных услуг в форме социального обслуживания ...", 2015, 13].

Так, наличие более 2-х обоснованных жалоб [п. 23 Положения о формировании и ведении в информационной системе…, 2014, 14], нецелевое использование полученных организацией средств влечет исключение ее из реестра поставщиков услуг, перераспределение субсидии другой организации и недопущение к участию в конкурсе на очередной год. В случае невыполнения количественного показателя государственного задания финансирование учреждения может быть уменьшено, но невыполнение качественного показателя не влечет финансовых санкций на очередной финансовый год, т.е. задание госучреждению, как правило, в полном объеме, гарантировано).

На наш взгляд, именно такой механизм закладывает конкурентные основы борьбы за потребителя, чего нет у государственных организаций, оказывающих социальные услуги .

5.    Роль и перспективы использования опыта Республики Башкортостан в сфере социального обслуживания.

По мнению членов Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации опыт Республики Башкортостан по передаче услуги в некоммерческий сектор имеет ряд преимуществ.

Во-первых, на лицо рост открытости, качества предоставления услуг и доверия к деятельности организаций. Через учредителей организаций и членов наблюдательных советов, которые являются представителями получателей услуг, обеспечивается общественный контроль деятельности некоммерческих организаций - «обратная связь» между потребителями и поставщиками, независимая оценка качества социальных услуг. Благодаря преемственности взаимоотношений между социальными работниками и получателями социальных услуг сохраняется доверие населения к вновь созданным организациям (2 тысячи 200 (или 88 %) социальных работников перешли и продолжают работать в данных организациях).

Во-вторых, организационно-правовая форма созданных организаций имеет ряд преимуществ перед отделениями комплексных центров, ранее осуществлявших предоставление данных услуг. Для решения социальных задач некоммерческие организации могут привлекать дополнительные материальные ресурсы в виде грантовой, имущественной и иной поддержки [ст. 31.1 п.3 Федерального закона N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", 1996, 2; (ст. 6 Закона Республики Башкортостан № 565-з "О государственной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций в Республике Башкортостан", 2012, 8], а хозяйственные общества -участвовать в различных программах кредитования, в том числе в рамках государственной программы «Развитие и поддержка малого и среднего предпринимательства в Республике Башкортостан».

Так, за время реализации проекта уже трем организациям предоставлены гранты в объеме 1,65 млн. рублей. Одна из них (грант 255 тыс. рублей) оказывает психологическую поддержку получателям социальных услуг, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, развивает волонтерство среди пожилых граждан [Постановление Правительства РБ № 572 "О порядке предоставления субсидий на конкурсной основе социально ориентированным некоммерческим организациям Республики Башкортостан", 2013,11], вторая (грант - 200 тыс. рублей) - выезжает и оказывает новые услуги на дому (вспашка огорода) [ Постановление Правительства РБ № 572..., 2013, 11]; третья - получила одобрение на 1,2 млн. рублей для организации транспортных перевозок социального значения для лиц с ограниченными физическими возможностями [Распоряжение Президента РФ № 68-рп, 2016, 5].

Пяти хозяйственным обществам уже в рамках программ поддержки предпринимательства предоставлена финансовая поддержка на реализацию социально значимых проектов (1,1 млн. рублей) [Федеральный закон от № 209-ФЗ..., 2007, 3; Постановление Правительства РБ № 249 "О государственной программе "Развитие и поддержка малого и среднего предпринимательства в Республике Башкортостан", 2012, 10].

В-третьих, в хозяйственных обществах создано более 1 тысячи новых легальных рабочих мест, что позволило удовлетворить возрастающие потребности граждан, не признанных нуждающимися в получении услуг, и обеспечить некоммерческим организациям и в целом социальной сфере «запас прочности» при возникновении новых задач в социальном обслуживании.

За истекший период увеличилось количество получателей услуг на дому: с 34 до 40 тысяч (то есть на 16%, без дополнительного бюджетного финансирования, а это потребовало бы 83 млн. рублей при оказании услуг государственными учреждениями). Это также свидетельствует о доверии потребителей к новым организациям и потенциальной емкости рынка. Объем средств, полученных от оказания услуг и направленных на развитие некоммерческих организаций, только за второе полугодие 2015 года составил 45,1 млн. руб., что на 4,6 % больше, чем «заработали» государственные учреждения за весь 2014 год [Экспертное заключение рабочей группы «Социальная политика и повышение качества социальных услуг»…, 2016, 16].

В четвёртых, одновременно с передачей функций по социальному обслуживанию на дому негосударственному сектору, Министерство смогло провести масштабную реорганизацию всей отрасли, что позволило выстроить эффективную сеть учреждений и направить высвобожденные средства в объеме 100 млн. рублей на покрытие отраслевого дефицита.

В итоге увеличились объем и доля финансирования негосударственных организаций. В 2015 году некоммерческим организациям выделены субсидии в размере 205,5 млн. рублей, что составило 10,6 % от всего бюджета сферы социального обслуживания республики. На 2016 год запланировано 460,4 млн. рублей, что составляет 22,5% от всего бюджета (2,039 млрд. рублей) сферы социального обслуживания республики.

Фактически в 2016 году республика с 2-кратным запасом выполнит поручение Президента России В. Путина, вытекающее из послания Федеральному Собранию Российской Федерации в части организации поэтапного увеличения доли средств (до 10%), выделяемых некоммерческому сектору в общем объеме средств, предусмотренных на реализацию соответствующих социальных программ субъектов Российской Федерации [Экспертное заключение рабочей группы «Социальная политика и повышение качества социальных услуг»…, 2016, 16].

Учитывая устойчивые положительные результаты проекта по переводу социальных услуг на дому в негосударственный сектор в Республике Башкортостан, эксперты считают перспективным возможность его тиражирования. Принятая модель взаимодействия государства и негосударственных организаций с применением механизма конкурсного распределения субсидий на оказание государственных услуг увязывает воедино интересы потребителей социальных услуг, негосударственных поставщиков социальных услуг и органов государственной власти [Экспертное заключение рабочей группы «Социальная политика и повышение качества социальных услуг»…, 2016, 16].

Дополнительные ресурсы и средства позволяют привлекать в негосударственный сектор квалифицированных и имеющих опыт работы сотрудников государственных организаций, что способствует расширению спектра предоставляемых услуг в соответствии с запросами потребителей, повышает качество обслуживания, уровень удовлетворенности и обеспеченности населения социальными услугами при рациональном использовании средств региональных бюджетов.