О роли конституционного суда Российской Федерации в защите прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты

В современный период Конституционный Суд Российской Федерации занимает все более видное место в системе органов государственной власти. Конституция РФ 1993 г. центральное место отводит правам и свободам человека и гражданина, их соблюдению, охране и защите. И важная роль в этом принадлежит Конституционному Суду. Как отмечает Г.А. Жилин, «эта цель является обязательной и приоритетной для всех органов конституционной судебной юрисдикции вне зависимости от последовательности формулирования в законодательстве целей конституционного судопроизводства и наличия при их перечислении в законе прямого указания на защиту основных прав и свобод человека и гражданина» [1, с. 3]. Руководствуясь Конституцией РФ и положениями закона о Конституционном Суде РФ, Конституционный Суд РФ полномочен рассматривать дела в области реализации прав и свобод как в общем и целом, так и применительно к персональным жалобам граждан [2, с. 12].

Права и свободы человека и гражданина защищаются Конституционным Судом как в порядке осуществления конкретного нормоконтроля, при разрешении конкретных дел по конституционным жалобам, запросам, так и в порядке абстрактного нормоконтроля, при осуществлении контроля за соответствием Конституции Российской Федерации нормативно-правовых актов по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ, органов законодательной, исполнительной власти субъектов РФ. Включение в юрисдикцию органов конституционного надзора специального полномочия по защите прав и свобод – характерная черта законодательства многих зарубежных государств, независимо от модели конституционного надзора. Так, этим полномочием обладают суды общей юрисдикции по американской модели (Индия, Пакистан, Намибия и др.), также специализированные органы по европейской модели (Испания, Австрия, Венгрия и др.).

При этом в ряде таких стран, как Франция, США, Австралия, Болгария в конституционном законодательстве отсутствуют нормы, непосредственно регулирующие данное полномочие. Особенность заключается в том, что органы конституционного надзора осуществляют защиту конституционных прав и свобод в рамках иных процедур и в основном при оценке конституционности нормативных актов, действий или бездействий государственных органов. Так, в законодательстве о Конституционном Совете Франции предусмотрено, что конституционные гарантии свобод обеспечиваются такими применяемыми им процедурными формами, как предварительный и последующий контроль за конституционностью нормативных актов [3, с. 59]. При осуществлении полномочия по защите прав и свобод орган конституционного правосудия применяет определенную процедуру. Так, различают три основные процедуры. Во-первых, это издание судебных предписаний. Например, ст. 202 Конституции Перу закрепляет, что Конституционный Суд рассматривает дела в порядке «хабеас корпус», который является одной из гарантий конституционных прав. Согласно ст.ст. 32, 226 Конституции Индии Вер- 69

ховный Суд и высокие суды штатов имеют право издавать распоряжения, приказы и предписания, такие, как «хабеас корпус», запретительный mandamus в целях осуществления какого-либо из прав, предоставленных Конституцией. Во-вторых, это процедура «ампаро». Данная процедура шире применяется в Испании и латиноамериканских государствах, например в Мексике, Перу, Эквадор. По сравнению с первой разновидностью возможности процедуры «ампаро» значительно шире. Процедура «ампаро» используется при следующих условиях. Во-первых, когда исчерпаны все возможности обычной судебной защиты(апелляция или кассация). И, во-вторых, конституционное право гражданина должно быть нарушено. Особенностью «ампаро» заключается и в том, что решение, принимаемое органом конституционного надзора, не имеет эффект «всеобщности», носит конкретный характер, то есть распространяется только на истца. Как отмечает В.А. Туманов, «другие граждане в аналогичной ситуации не могут воспользоваться преимуществами уже вынесенного решения» [4, с. 43].

В большинстве стран широко применяется процедура конституционной жалобы. Конституционная жалоба является специфическим дополнительным средством защиты конституционных прав от нарушений актами государственных органов. Она обеспечивает гражданам, которые считают, что их права нарушены, возможность обращения в суд, наделенный полномочиями осуществления конституционного надзора оспариваемых актов. Обычно обжалование допускается в отношении индивидуальных административных и судебных актов, но может косвенно (Испания, Словения) или прямо (Германия) затрагивать и законодательные акты.

Прообраз конституционной жалобы встречается уже в Арагонском праве XIII-XVI вв. В Германии институт конституционной жалобы существует с V века и закреплен в Конституции 1949 года. В Баварии он упоминается в Конституциях 1808, 1818, 1919 и 1946 гг. Швейцария ввела конституционную жалобу в Конституции 1874 г.

Институт конституционной жалобы особенно широкое распространение получил в Европе (Австрия, Албания, Венгрия, Германия, Испания, Македония, Мальта, Португалия, Россия, Словакия, Словения, Чехия, Хорватия, Швейцария, Югославия). Вне Европы конституционная жалоба наличествует в ряде стран Азии (Киргизия, Монголия, Сирия, Тайвань, Южная Корея) и Африки (Бенин, Маврикий, Сенегал, Судан), а также в Бразилии и Папуа – Новой Гвинее. В то же время многие страны, в основном арабские, которые следуют системе предварительного контроля по образцу Конституционного Совета Франции, не признают право индивида на прямой доступ к специальным органам судебного конституционного контроля [5, с. 27].

В России процедура конституционной жалобы впервые была введена Конституцией 1993 года. Однако Конституция РСФСР 1978 г. (ст. 165) и Закон РСФСР «О Конституционном Суде» 1991 года предусматривали такое полномочие Конституционного Суда, как проверка по жалобам граждан конституционности «обыкновений правоприменительной практики». Под последней понималось «ставшее общепринятым юридически значимое поведение судей и других правоприменителей, основанное на сложившемся истолковании правовых норм или восполнении их пробелов и неясностей» [6, с. 31], то есть предметом жалоб могло быть только обыкновение правовой практики, а не нормативный акт. Используемое в законе о Конституционном Суде применительно к индивидуальной жалобе понятие «правоприменительная практика» позволяло усилить контроль за применением права в различных областях деятельности исполнительной и судебной власти, что в российских условиях того периода имело первостепенное значение для защиты прав и свобод. Так как система была направлена на то, чтобы провозглашенные в Конституции принципы и нормы о правах и свободах человека и гражданина осуществлялись во всех сферах и на всех уровнях функционирования государства и общества, а не оставались бы декларацией, мёртвой буквой, как это зачастую имело место в советский период.

Подобная форма жалобы требовала специальных знаний относительно правоприменительной практики. Тем самым применение такой формы ограничивало возможности граждан обращаться в Конституционный Суд. Но, несмотря на это, защита прав и свобод граждан было осуществлена в результате многих принятых Конституционным Судом решений. Он рассмотрел ряд индивидуальных жалоб граждан и признал неконституционной правоприменительную практику, которая касалась, в частности, увольнений граждан с работы по возрасту (суд квалифицировал такие действия, как дискриминацию); установление ограничительного срока обжалования незаконных увольнений с работы, поскольку это, по мнению Суда, ограничивает право на судебную и иную защиту, выселения из незаконно занятых помещений хотя и с санкции прокурора, но без права судебного обжалования такой санкции; ограничения возмещения причинённого ущерба определённым сроком выплаты (только за три месяца вынужденного прогула) при восстановлении незаконно уволенных на работе.

Для размежевания полномочий судов полномочия по проверке конституционности обыкновений за Конституционным Судом не сохранены. По закону о Конституционном Суде 1994 года Суд рассматривает дела о конституционности законов по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан. Эти жалобы могут быть индивидуальными или коллективными. Данное полномочие Суда имеет пределы, которые заключаются в том, что Конституционный Суд правомочен по жалобам граждан оценивать конституционность исключительно закона и только такого, который затрагивает конституционные права и свободы гражданина и применен в конкретном деле. Иначе говоря, гражданин или объединение граждан не могут абстрактно, то есть вне связи с конкретной реальной угрозой для своих прав, обжаловать закон. Интересное объяснение предлагает И.А. Ледях. Она отмечает, что, выдвигая это требование, законодатель, очевидно, руководствуется принципом, согласно которому основным источником регулирования прав и свобод может и должен служить в правовом государстве соответствующий Конституции закон. В свою очередь, подчёркивает она, правоприменительная практика в области прав и свобод также должна основываться на законе; при отсутствии такового применяются нормы Конституции и тем самым утверждается принцип прямого действия Конституции. Здесь же ею отмечается, что такая установка в определённом смысле исходит из должного, однако она направлена на преодоление всё ещё существующей практики ориентации на подзаконные акты. Поднимая, таким образом, уровень регулирования и защиты прав и свобод, российский Закон о Конституционном Суде способствует упрочению конституционной законности [7, с. 150].

В связи с тем, что существующая практика все-таки еще ориентирована на подзаконные акты, на наш взгляд, представляется необходимым расширить предмет конституционной жалобы, включая наряду с законами и подзаконные акты высших органов государственной власти. Поскольку именно в этой сфере совершается наибольшее число нарушений конституционных прав и свобод граждан [8, с. 33].

По поводу защиты конституционных прав и свобод в Конституционный Суд России могут обращаться не только сами граждане и объединения граждан, но и иные органы и лица, указанные в законе о Конституционном Суде 1994 г. Причем здесь использована формула «объединения граждан», а не более узкое определение «юридические лица», как в законе о Конституционном Суде 1991 г. Согласно п. 6 ст. 35 Федерального закона «О Прокуратуре РФ» от 17 января 1992 г. «Генеральный прокурор Российской Федерации вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле» [9]. Такое же право предоставлено Уполномоченному по правам человека в соответствии с п. 5 ст. 29 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» [10]. По закону о Конституционном Суде 1991 г. обязательность решений Конституционного Суда РСФСР распространялась только на правоотношения, указанные в индивидуальной жалобе. Теперь же решение о неконституционности закона, даже если он обжалован одним гражданином, лишает этот закон силы в отношении всех граждан. Это одно из существенных отличий процедуры конституционной жалобы от процедуры «ампаро». Что же касается конкретного дела, в котором был применен закон, признанный неконституционным, то оно подлежит пересмотру в обычном порядке. Пересмотр дела компетентным органом на основании постановления Конституционного Суда является абсолютной мерой защиты права человека[11, с. 328]. Обычно для возбуждения дела в порядке конституционной жалобы в качестве предварительного условия требуется исчерпать все другие средства защиты. Однако эта позиция не имеет абсолютного значения, допускаются исключения. Так, например, руководствуясь этим принципом, закон о Федеральном Конституционном Суде Германии, тем не менее, специально выделяет случаи, когда по жалобе, поданной до рассмотрения вопроса в обычном судебном порядке, Федеральный Конституционный Суд может вынести решение немедленно, если жалоба имеет общее значение или когда лицу, подавшему жалобу, может быть нанесён тяжкий ущерб, который нельзя будет предотвратить, в случае, если это лицо сначала обратится с жалобой в обычном судебном порядке (п. 2. параграф 90). Аналогичной нормы в законе о Конституционном Суде РФ относительно жалобы нет. Однако в ст. 42 закона в общей форме закреплено, что «в случаях, не терпящих отлагательства, Конституционный Суд РФ может обратиться к соответствующим органам и должностным лицам с предложением о приостановлении действия оспариваемого акта, процесса вступления в силу оспариваемого международного договора РФ до завершения рассмотрения дела в Конституционном Суде РФ».

Имеются в виду те возможные случаи, когда продолжение применения того или иного нормативного акта или вступление в силу международного договора РФ чревато большими политическими, экономическими, экологическими, социальными, военными и иными потерями для страны, наруше-

ниями прав и свобод человека. Примечательно, что в прежнем законе подобное обращение к органам и должностным лицам выступало как требование Конституционного Суда или Председателя, которое подлежало «обязательному безотлагательному рассмотрению», но исполнение обязательным не являлось. В законе о Конституционном Суде 1994 г. юридическая сила такого обращения еще меньше. Оно закреплено не как требование, а как предложение, тем самым соответствующие органы могут даже и не рассматривать обращение Конституционного Суда. И в результате остается только надеяться на их ответственность, их добрую волю, авторитет Конституционного Суда. Данные положения подтверждают, что Конституционный Суд не обладает в полной мере властными полномочиями.

Здесь же ещё раз хотелось бы отметить, что Конституционный Суд должен выступать реальным защитником конституционных ценностей, не безмолвствовать при фактах нарушения Конституции РФ. В связи с этим необходимо предоставить право Конституционному Суду рассматривать дела по собственной инициативе. Конечно, не по всем вопросам, а например, когда речь идет о грубых нарушениях Конституции РФ, конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Примечательно, что количество рассматриваемых конституционных жалоб во многом зависит от их предмета, определяемого законодательством. Например, в Федеральном Конституционном Суде Германии могут быть обжалованы не только федеральные и земельные законы, но и административно-нормативные и индивидуальные акты, судебные решения, включая решения Конституционных Судов земель.

В соответствии со ст. 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» жалоба на нарушение законом конституционных прав и свобод допустима, если закон затрагивает конституционные права и свободы граждан; закон применен в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, при этом жалоба должна быть подана в срок не позднее одного года после рассмотрения дела в суде. Данное положение означает, что, если жалоба отвечает критериям допустимости, установленным законом, то Конституционный Суд РФ принимает ее к рассмотрению. Если же жалоба недопустима, Суд выносит соответствующее отказное определение. Но в обоих случаях субъект реализует свое право на обращение в Конституционный Суд РФ. Содержание данного права, на наш взгляд, выражается в юридической возможности заинтересованного лица подать жалобу в случае, если оно полагает, что его право нарушено. Вместе с тем юридическая возможность подачи жалобы служит основанием для рассмотрения дела Конституционным Судом в случае, если Суд признает жалобу допустимой. Таким образом, ст. 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» следует понимать в широком смысле: речь в ней идет не о фактическом нарушении прав лица каким-либо законом, а о предполагаемом нарушении.

Наряду с конституционной жалобой важное значение в защите прав и свобод человека и гражданина имеет оценка конституционности законов по запросам судов. Тем самым наиболее расширены возможности защиты прав и свобод граждан, поскольку подключен к защите широкий круг правоприменительных органов – судов. Данное полномочие отнесено к группе полномочий, направленных на защиту конституционных прав и свобод граждан, хотя, по сути, предметом запроса суда может быть любой закон, не только затрагивающий конституционные права и свободы граждан, как при конституционной жалобе. Институт запроса судов о конституционности законов введён впервые в практику Конституционного Суда РФ. Тем самым «все носители судебной власти призываются действовать в относящемся к их юрисдикции правовом пространстве в качестве потенциальных защитников Конституции, хранителей законности и гражданского мира» [12, с. 30]. Необходимость и значимость данного института ранее обсуждалась в юридической литературе. Так, Т.Г. Морщакова отмечала, что «предоставление каждому суду возможности стать инициатором рассмотрения Конституционным Судом вопроса о не конституционности закона повышала бы ответственность обычных судов за соответствие закона Конституции и справедливым представлением о праве. Усилилось бы непосредственное действие Конституции, так как суды не только отказывались бы от применения неконституционных норм в конкретном деле, но могли бы поставить перед Конституционным Судом вопрос о не конституционности акта и, значит, способствовали бы непосредственному применению конституционных положений в будущей практике» [13, с. 51]. Действительно, с введением данного института разрешилась спорная ситуация, когда, с одной стороны, суд обязан был подчиняться Конституции, а с другой – неконституционному закону. Теперь, суд, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ, подлежащего применению в конкретном деле закона не применяет такой закон, согласно ч. 4 ст. 125 Конституции РФ обязан обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности этого закона.

Для полномочия Конституционного Суда рассматривать дела по запросам судов установлены пределы. А именно: оценке конституционности подвергается только закон и этот закон, по мнению суда, должен подлежать применению в рассматриваемом им деле.

На наш взгляд, как уже отмечалось, необходимо расширить предмет запроса суда так же, как и конституционной жалобы, то есть предоставить право обращаться с запросом в Конституционный Суд об оценке конституционности не только законов, но и нормативных актов высших органов государственной власти. В соответствии с законом о Конституционном Суде РФ внесение запроса влечет за собой юридические последствия. Так, в период вынесения решения суда о необходимости обращения в Конституционный Суд и до принятия последним постановления производство по делу или исполнение вынесенного судом по делу решения приостанавливается (ст. 103 закона о Конституционном Суде РФ). Данное положение, ранее неизвестное российской системе, имеет важное значение. По мнению И.А. Ледях, значение его состоит в том, что «оно должно способствовать внедрению конституционных принципов соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, а равно и укреплению конституционной законности в области отправления правосудия, воздействовать в этом направлении на всех участников судебного процесса» [14, с. 154].

Таким образом, необходимо еще раз отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации играет важную роль в защите прав и свобод человека и гражданина. Осуществляя как абстрактный, так и конкретный конституционный контроль, данный орган является существенной гарантией реализации человеком и гражданином своих конституционных прав.