О соотношении процессуальных полномочий начальника органа дознания и начальника подразделения дознания на стадии расследования уголовного дела в форме дознания

Introduction: the implementation of the procedural status of the head of the inquiry body and the head of the inquiry unit is important in the procedural activity of the inquiry bodies and directly affects its effectiveness. The article considers the correlation of the powers of these officials, identifies the main problems of implementing their procedural status.

Materials and Methods: the material of the study is directly the norms of criminal procedure legislation regulating the procedural position of the head of the inquiry body and of the head of the inquiry unit. The methodological basis of the research is based on generally accepted methods of scientific research of phenomena and social relations in their interrelation and interdependence. The methodological basis is formed by the dialectical method, which allowed us to comprehensively and objectively consider the problems of regulating the procedural powers of the head of the inquiry body and the head of the inquiry unit, as well as other private scientific methods.

Result of the Study: the main problems of implementing the procedural position of the head of the inquiry division and of the head of the inquiry body are identified.

Summary and Conclusion: the ways to optimize the implementation of the procedural position of the head of the inquiry body and of the head of the inquiry unit are proposed.

Анализ статистических данных органов дознания системы МВД России с 2016 по 2019 г. показывает, что законодательные изменения, касающиеся полномочий начальника органа дознания, в том числе их закрепление федеральным законом от 30.12.2015 г. № 440-ФЗ1 в ст. 402 УПК РФ не позволили в должной мере повысить качество расследования в форме дознания.

Так, несмотря на достаточно большой объем расследованных органами дознания системы МВД России уголовных дел (около 60 % от общего числа расследованных в МВД России), основные показатели их работы не в полной мере отвечают предъявленным требованиям.

Так, на 23,9 % сократилось количество оконченных уголовных дел (с 517 729 дел в 2016 г. до 393 879 дел в 2019 г.), в том числе направленных в указанный период уголовных дел прокурору с обвинительным актом, обвинительным постановлением – на 20,2% (с 430 507 – до 343 841 дел). При этом количество уголовных дел, возвращенных прокурором для пересоставления обвинительного акта (обвинительного по- становления), увеличилось с 3 391 дела в 2016 г. до 4 168 дел в 2019 г. или на 22,9 %, при этом нагрузка по числу находившихся в производстве уголовных дел на одного дознавателя сократилась с 24 до 211.

Также следует отметить, что в 2017 и 2018 гг. тенденций значительного роста количественных показателей деятельности органов дознания по расследованию уголовных дел не наблюдалось, наоборот, с 2016 г., когда основные показатели по оконченным уголовным делам по сравнению с 2015 г. несколько возросли, вновь стало наблюдаться их снижение.

В целях установления основных причин, послуживших такому развитию событий, следует обратиться к анализу уголовно-процессуальных полномочий начальника органа дознания, предусмотренных ст. 402 УПК РФ. Так, начальнику органа дознания, как субъекту управления [6, с. 18], по уголовному делу предписывается его изучение, поручение расследования дознавателю, дача письменных указаний о ходе его расследования, рассмотрение письменных возражений дознавателя на указания начальника подразделения, возвращение уголовного дела дознавателю с письменными указаниями о производстве дополнительного дознания, пересоставлении обвинительного акта или обвинительного постановления, а также утверждение обвинительного акта (обвинительного постановления) по уголовному делу и иные полномочия, предусмотренные УПК РФ.

Однако анализ фактической реализации начальником органа дознания указанных полномочий свидетельствует о том, что этот перечень по осуществлению процессуального контроля за расследованием уголовных дел в форме дознания начальником фактически не реализуется, в том числе по причине несовершенства данной законодательной нормы. Подобное утверждение основано на том, что, например, начальник органа дознания вправе поручать расследование по уголовному делу, но ему не предоставлено право изымать уголовное дело у дознавателя и передавать его другому дознавателю. Он вправе давать дознавателю письменные указания, но фактически не имеет никаких процессуальных рычагов воздействия по отношению к дознавателю, чтобы тот выполнил их качественно и в полном объеме, так как не вправе ни изъять уголовное дело, ни отменить какое-либо необоснованное и (или) незаконное постановление дознавателя [7, с. 47].

Несомненно, начальник органа дознания, реализуя ведомственный контроль, вправе применить к дознавателю меры дисциплинарного воздействия, что не относится к уголовно-процессуальному законодательству, но отсутствие действенных полномочий, которые позволяли бы начальнику органа дознания своевременно пресекать и не допускать со стороны дознавателя нарушений уголовно-процессуального законодательства, не способствует соблюдению нормы-принципа, предусмотренной ст. 61 УПК РФ (разумный срок уголовного судопроизводства).

В то же время, как отмечает Г.П. Химичева, непосредственная близость руководителя к объекту контроля способствует осуществлению непрерывного контроля за соблюдением требований закона и быстрому реагированию на имеющиеся нарушения и просчеты [9, с. 301], а также соблюдению прав и законных интересов граждан и разумных сроков уголовного судопроизводства. Указанное не вызывает сомнения, так как, например, процессуальная деятельность дознавателя, контроль за которой возложен на начальника органа дознания, по своевременному, полному и объективному установлению всех обстоятельств совершенного преступления обеспечивает правильность принятия промежуточных и законность вынесения итоговых процессуальных решений [3, с. 9].

Однако этого, как отмечено выше, не произошло, в том числе по причине неудачного с точки зрения формулирования положений уголовно-процессуального закона, регламентирующего соотношение процессуальных полномочий начальника органа дознания (ст. 402 УПК РФ) и начальника подразделения дознания (ст. 401 УПК РФ).

В данном случае представляется более правильным предоставить должностным лицам органов дознания, осуществляющим процессуальный контроль за расследованием уголовных дел в форме дознания, более широкий объем процессуальных полномочий по недопущению и своевременному пресечению нарушений уголовнопроцессуального законодательства на этапе досудебного уголовного судопроизводства.

В этой связи следует обратить внимание, что начальнику подразделения дознания, например, представлены полномочия по отмене необоснованных постановлений дознавателя о приостановлении дознания (п. 3 ч. 1 ст. 401 УПК РФ), а другие полномочия, например, по отмене незаконных, необоснованных постановлений о прекращении уголовного дела, об отказе в возбуждении уголовного дела и ряда других процессуальных решений ему не предоставлены.

Кроме того, не вполне понятно, из каких принципов исходил законодатель, когда, фактически, наделяя начальника органа дознания меньшим в сравнении с начальником подразделения дознания объемом властных процессуальных полномочий по отношению к дознавателю, предоставил ему полномочие по утверждению итогового процессуального документа (обвинительного акта или обвинительного постановления) по уголовному делу, подлежащему направлению прокурору, тем самым определив его главной процессуальной фигурой органов дознания.

Более того, некоторые процессуальные полномочия начальника органа дознания и начальника подразделения дознания по отношению к дознавателям дублируются (поручение расследования, проверка материалов уголовного дела, дача письменных указаний) и не вполне ясно, что должен делать дознаватель, если, например, указания начальника подразделения дознания будут противоречить указаниям начальника органа дознания, так как в УПК РФ подобные ситуации не предусмотрены.

Учитывая приведенные статистические данные, а также полномочия начальника органа дознания и начальника подразделения дознания возникает вопрос, а действительно ли начальнику органа дознания следует осуществлять ежедневный процессуальный контроль за расследованием в форме дознания при наличии начальника подразделения дознания? В случае положительного ответа на данный вопрос вызывает сомнение одновременное существование указанных руководителей органов дознания. Об этом высказываются С.В. Заводнова и Е.Ф. Филиппова [4, с. 98, 100; 8, с. 34], обращая внимание на то, что начальник подразделения дознания выполняет наибольшую часть полномочий по контролю за расследованием дознавателями уголовных дел, в связи с чем они ставят под сомнение эффективность двойного контроля. И действительно, двойной контроль за процессуальной деятельностью дознавателей приводит как к снижению уровня самостоятельности дознавателей, так и к снижению качества процессуального контроля с обеих сторон.

Следует также учитывать, что начальник органа дознания призван обеспечить законность [5, с. 91] при принятии процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела иными, кроме дознавателя, должностными лицами органов дознания, которыми ежегодно (с 2015 по 2019 г.) принимается от 5,5 до 6,8 млн таких решений и около 2,5 млн из них прокурорами признаются незаконными или необоснованными и на этом основании отменяются1. Официальные статистические данные свидетельствуют о том, что в этой части начальниками органов дознания полномочия по осуществлению процессуального контроля реализуются далеко не в полной мере. А с другой стороны, процессуальный контроль за качеством расследования уголовных дел фактически осуществляют не начальники органов дознания (более 50 % которых не имеет соответствующей уголовно-процессуальной подготовки), а начальники специализированных подразделений дознания.

Учитывая изложенное, представляется, что назрела острая необходимость пересмотра законодателем процессуальных полномочий начальника органа дознания и начальника подразделения дознания, их более четкая регламентация с предоставлением последнему процессуального контроля за дознавателями в полном объеме и с возможным расширением их полномочий по аналогии с руководителями следственных органов [1], с усилением роли начальника органа дознания по отношению к иным должностным лицам органа дознания (кроме дознавателя) [2, с. 141].