О состоянии защищенности сферы государственных и муниципальных закупок от коррупционных проявлений: историко-правовой и сравнительно-правовой аспекты

Сфера государственных и муниципальных закупок характеризуется коррупционной пораженностью, что обусловлено повышенной уязвимостью данной сферы к коррупционным посягательствам. Нынешнее состояние общественных отношений в сфере государственных закупок связано в том числе с историко-правовыми особенностями её развития. В этой связи целесообразно провести краткий исторический анализ развития законодательства, регулирующего отношения, возникающие при заключении и исполнении государственных контрактов. Это позволит оценить состояние защищенности сферы закупок от коррупционных проявлений в современный период.

Кроме того, требуется исследовать положения международно-правовых актов, относящихся к регулированию публичных закупок, в том числе, в рамках Всемирной торговой организации (ВТО). С помощью этого представляется возможным установить, какие правовые инструменты из области права ВТО могут способствовать «очищению» от коррупционных проявлений сферы публичных закупок в России. И, наконец, уместно обратиться к законодательству зарубежных стран, регулирующему общественные отношения в сфере заключения и исполнения государственных контрактов.

Описание исследования

Правовое регулирование сферы публичных закупок по-разному осуществлялось в Российской империи, СССР и современной России. Практика заключения сделок, связанных с поставкой продукции для государственных нужд, известна со времен образования российского централизованного государства [16]. Но только с середины XVII в. появилась тенденция к принятию специальных нормативных правовых актов, регулирующих порядок осуществления этой деятельности, причем в первую очередь в них отразились именно вопросы ценообразования [11]. Достаточно активно разработка нормативных правовых актов, устанавливавших процедуры организации заключения договоров на поставку товаров для государственных нужд, велась в период правления Петра I, поскольку активная внешняя политика и экономические реформы способствовали увеличению государственных потребностей [2]. В ходе реформы государственного управления в 1775—1776 гг. была создана Казенная палата, выполнявшая функции регулятора в сфере закупок для обеспечения государственных нужд. При этом нецелевое расходование бюджетных средств влекло персональную ответственность: причиненные казне убытки взыскивались с членов Казенной палаты, допустивших предоставление подрядов недобросовестным поставщикам [6]. В XIX — начале XX в. произошло становление системы организации открытых и закрытых торгов, а кроме того, разработаны принципы покровительства отечественным производителям [21]. Таким образом, в досоветский период большинство известных сегодня правовых инструментов осуществления публичных закупок получили нормативную правовую основу. В советский период эти положения оказались невостребованными, поскольку была сформирована плановая экономика, и в отсутствие свободного рынка все экономические отношения регулировались без учета принципов конкуренции, а деятельность государственных предприятий фактически вся осуществлялась на основании бюджетных ассигнований [20, с. 252—253]. В условиях существовавшей экономической системы иное не представлялось возможным. Поэтому наиболее динамичное развитие механизм осуществления государственных закупок получил в новейший период, после образования Российской Федерации как независимого государства, функционирующего в условиях рыночной экономики.

В 1992—2013 гг. в России было принято несколько комплексных нормативных правовых актов, регламентирующих всю систему публичных закупок. Применение каждого из них выявляло не только недостатки правового регулирования, но и возможное влияние этих недостатков наувеличение интенсивности коррупционных проявлений при заключении и исполнении государственных контрактов.

Так, Закон РФ 28.05.1992 № 2859-1 «О поставках товаров и продукции для государственных нужд» устанавливал общие правила формирования, размещения и исполнения заказов на закупку и поставку продукции (товаров, работ, услуг) [13]. При этом основной акцент был сделан на соблюдении и защите конкуренции. Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» [12] исходил из необходимости разработки государственных целевых программ, то есть из приоритета целевого финансирования этой деятельности. Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [14] в целом установил единый порядок размещения заказов, но не создал транспарентных закупочных процедур. Общим недостатком этих законов можно назвать наличие существенных пробелов в регламентации процедур осуществления закупок для государственных нужд [15].

Принятый в 2013 г. Федеральный закон 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее Закон № 44-ФЗ) [10] содержит перечень транспарентных закупочных процедур, которые могут повлиять на степень негативного воздействия коррупционных проявлений при заключении контракта, но в нем отсутствуют правовые механизмы для своевременного выявления нарушений. Детализация процедур заключения государственных контрактов повлекла за собой усложнение нормативной правовой базы, но не избавила публичные закупки от воздействия уже «привычных» коррупционных схем (включение в контракт блокирующих условий, завышение цены контракта, неправомерное ограничение доступа к участию в закупке). В стадии исполнения контракта названный закон не содержит условий для предупреждения фиктивной приемки закупки представителем заказчика. Новое контрактное законодательство справедливо подвергается критике специалистов, в том числе ввиду его несовершенства и кор-рупциогенности [18]. Ситуация усугубляется крайней нестабильностью законодательства о контрактной системе: с момента принятия Закона № 44-ФЗ и на 1 мая 2019 года в него было внесено 60 изменений или в среднем по 10 изменений в год. Кроме этого, корруп-циогенным фактором и риском современного контрактного законодательства следует назвать бланкетность многих его норм.

К типичным нарушениям требований Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» исследователи относят установление завышенной цены [4], проведение закупок без проведения предусмотренных законом процедур [3], неправомерное проведение закупки у единственного поставщика, хищение средств при невыполненных работах, проведение закупки в интересах аффилированных лиц [7]. Особую роль в перечисленных случаях играют коррупционные связи между должностными лицами-представителями заказчика и представителями бизнес-среды, которые посредством подкупа обеспечивают своим структурам монопольное получение сверхприбыли.

Анализ правоприменительной практики органов,уполномоченных на осуществление контроля в сфере государственных закупок, позволяет объединить всё множество коррупционных нарушений предписаний контрактного законодательства в следующие группы:

• 1)    деяния, противоречащие основополагающим принципам и целям контрактной системы в сфере закупок:

• а)    нарушения, связанные с неэффективным расходованием бюджетных средств (установление завышенных цен, иные нарушения определения начальной (максимальной) цены государственного контракта);

• б)    нарушения, причиняющие вред отношениям конкуренции при осуществлении закупок (нарушения правил формирования предмета закупки, ограничивающие число потенциальных участников, установление излишних требований к составу заявки, установление с нарушением дополнительных требований к участникам закупки и т. д.);

• в)    условно «комплексные» нарушения, сочетающие в себе как признаки деликтов, связанных с неэффективным расходованием бюджетных средств, так и ограничением конкуренции. Такие деяния можно отнести всё также условно к иным злоупотреблениям должностных лиц заказчика (нарушения порядка рассмотрения заявок, субъективные оценки заявок участников, занижение количества присваиваемых баллов заявке участника, неправомерный выбор способа закупки, неправомерный допуск к участию в закупке и т. д.).

• 2)    деяния, типичные для различных стадий осуществления государственных закупок:

• а)    нарушения на стадии планирования закупок;

• б)    нарушения на стадии определения поставщиков;

• в)    нарушения на стадии исполнения государственного или муниципального контракта.

В свою очередь, преступления коррупционной направленности в рассматриваемой сфере уместно подразделить на:

• —    посягательства, связанные со злоупотреблением служебным или должностным положением (ст. 200.4, 201, 201.1, 285, 285.1, 285.2, 285.4 УК РФ);

• —    посягательства, связанные с хищением бюджетных средств и предоставлением

заведомо ложных сведений в этих целях (ст. 159, 292 УК РФ);

• —    посягательства, связанные с выплатой должностному лицу-представителю заказчика незаконного вознаграждения в виде части цены контракта (ст. 200.5, 290, 291 УК РФ);

• —    посягательства, связанные с инсценировкой обоснованности закупки и расходов по исполнению контракта (ст. 160, 204, 292 УК РФ).

Таким образом, многообразие коррупционных проявлений в сфере государственных закупок свидетельствует о низкой степени защищенности данной сферы. Стабильно высокая криминализация отношений в сфере заключения и исполнения государственных контрактов фиксируется в течение длительного времени [1; 5; 9; 17]. При этом учет в действующем законодательстве международно-правовых норм не позволил решить проблему коррупционной пораженности публичных закупок.

Так, Типовой закон ЮНСИТРАЛ о публичных закупках 2011 года [19] наиболее важным в механизме осуществления закупок полагает бюджетную экономию, эффективность, открытость и целевой характер. Из этого следует, что защищенность сферы закупок от коррупции подразумевает, с одной стороны, наличие экономической обоснованности необходимости заключения контракта и его цены, а с другой, — доступность для общественного контроля. Необходимо отметить, что в период переговоров о присоединении России к ВТО действовавший механизм осуществления публичных закупок подвергался критике со стороны Рабочей группы, созданной для определения соответствия российских правовых и экономических механизмов праву ВТО. В п. 1142 Доклада рабочей группы России (приложение к Протоколу о присоединении России к ВТО) было рекомендовано приобрести статус наблюдателя в факультативном Соглашении ВТО по правительственным закупкам и решить вопрос о присоединении к нему после подписания Протокола о присоединении к ВТО.

В определенной степени эта критика была учтена при совершенствовании действующего законодательства, и это способствовало некоторому нивелированию негативного влияния коррупционных рисков. Так, в п. 3 ч. 4 ст. 27 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в настоящее время закреплено преимущество субъектов малого предпринимательства при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Соответственно, снижена возможность для предоставления права на участие в процедурах закупок иным субъектам на условиях, связанных с коррупционными проявлениями. В то же время, многие другие положения этого закона не избавлены от коррупциоген-ности (участие в определении поставщика, признание процедуры закупки не состоявшейся и др.), и это способствует противоправному обогащению как должностных лиц-представителей заказчика, так и недобросовестных поставщиков.

Зарубежный опыт правового регулирования порядка осуществления публичных закупок дает определенные направления для совершенствования законодательства. Так, в ряде стран (например, а Чехии, Армении, Южной Корее, США) учреждена централизованная модель закупочной деятельности, и все закупки контролируются специальным уполномоченным органом. В ФРГ, напротив, закупочные процедуры децентрализованы, а в структуре отдельных министерств и ведомств созданы подразделения, курирующие заключение государственных контрактов (примерно также организована эта деятельность и в России, но при этом проверка исполнения законодательства в названной сфере осуществляется как надзорным органом — Генеральной прокуратурой РФ, так и административным — ФАС России, и подотчетным Федеральному Собранию РФ органом финансового контроля — Счетной палатой). В Великобритании элементы централизации и децентрализации сочетаются. В странах ЕАЭС (Беларусь, Казахстан, Киргизия) существует механизм планирования государственных закупок, когда их обоснование проверяется при проектировании и утверждении бюджета, т. е. публичные закупки находятся под прямым правительственным и парламентским контролем [8].

Заключение

Подводя итог, можно отметить, что эволюция законодательства об осуществлении закупок для удовлетворения государственных и муниципальных нужд прошла три периода, в ходе которых сформировался порядок организации и проведения закупочных процедур. Но при этом правовая регламентация закупок не избавила этот сегмент национальной экономики от воздействия коррупционного поведения как должностных лиц, так и представителей бизнес-среды. Приведенный зарубежный опыт правового регулирования свидетельствует о наличии общих тенденций в развитии законодательства о публичных закупках, в том числе, появление специальных направлений госу дарственного контроля и надзора, что требует учета при формировании комплекса антикоррупционных мер в этой сфере.