О современных проблемах и перспективах развития общественных инспекций и групп общественного контроля в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ

Независимый исследователь, Краснодар, Россия, ,

Independent Researcher, Krasnodar, Russia, ,

Введение . Вопросы формирования и функционирования общественных инспекций и групп общественного контроля широко исследованы в работах Л.О. Борисенко (Борисенко, Трихлеб, 2020), Е.Л. Ивановой (Иванова, 2015), А.П. Князева (Князев, 2016), Т.Н. Михеевой (Михеев, Михеева, 2016), О.В. Мороз (Мороз, 2022), Е.Н. Рябовой (Рябова, Черкасова, 2016), Н.А. Филипповой (Филиппова, 2018), Г.Н. Чеботарева (Чеботарев, 2015), а также ряда иных авторов. Однако анализ регионального законодательства и муниципальных нормативно-правовых актов в области общественного контроля, а также практики организации и деятельности данных разновидностей субъектов общественного контроля показывает наличие значительных проблем, препятствующих их оптимальному развитию, чем и обусловлен выбор темы настоящего научного исследования, цель которого состоит не только в разрешении обозначенных проблем, но и в разработке и обосновании основных направлений развития общественных инспекций и групп общественного контроля.

Основной текст . Уровень демократии в любом современном государстве напрямую зависит от закрепленного в его законодательстве статуса народа. Однако любое право, свобода или законный интерес нуждаются в целой системе юридических гарантий, без наличия которой они могут быть, с одной стороны, нарушены любыми субъектами права, а с другой – реализованы не в полном объеме, чем это предусмотрено соответствующим правовым актом. Ключевой гарантией данных процессов выступает наличие сильного и развитого гражданского общества, наиболее современным институтом которого выступает общественный контроль. Система субъектов общественного контроля закреплена в статье 9 Федерального закона от 21.07.2014 № 212–ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»¹. Ее анализ показывает, что данная система представлена как постоянно действующими субъектами общественного контроля, закрепленными в части 1 данной статьи (например, Общественной палатой РФ), так и организационными структурами общественного контроля, три разновидности которых прямо поименованы в части 2 данной статьи Федерального закона (общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, группы общественного контроля), а остальные могут создаваться дополнительно на основании различных нормативно-правовых актов об общественном контроле.

Предметом настоящего научного исследования выступают современные проблемы и перспективы развития двух из вышеперечисленных разновидностей организационных структур: общественных инспекций и групп общественного контроля. Статья 15 обозначенного Федерального закона2 не закрепляет порядка создания и деятельности, а также полномочий данных субъектов общественного контроля, отмечая, что эти вопросы должны быть урегулированы соответствующими федеральными законами, законами субъектов РФ, муниципальными нормативно-правовыми актами. Однако в части 1 данной статьи указаны основные цели формирования и функционирования данной разновидности субъектов общественного контроля, некоторые из которых (например, содействие соблюдению законодательства) не совпадают с целями общественного контроля, закрепленными в части 1 статьи 5 того же закона3. На федеральном уровне отсутствуют документы, которые бы закрепляли порядок создания и деятельности, а также полномочия общественных инспекций и групп общественного контроля. Однако в ряде федеральных законов, например, в статье 68 Федерального закона от 10.01.2002 № 7–ФЗ «Об охране окружающей среды»4 закрепляется институт общественных инспекторов по охране окружающей среды, под которыми понимают граждан, решивших оказывать содействие надзорным государственным органам на бесплатной основе в части осуществления общественного контроля в области охраны окружающей среды. Инспекторы по охране окружающей среды взаимодействуют с общественными советами, созданными при федеральных органах исполнительной власти, уполномоченных осуществлять государственный лесной и экологический надзор, имеют удостоверения, выдаваемые вышеназванными органами публичной власти. При этом упомянутая статья Федерального закона от 10.01.2002 № 7–ФЗ5 закрепила основные полномочия общественных инспекторов, но не детализировала порядок организации их деятельности, выдачи удостоверений, механизм их взаимодействия с органами публичной власти. В ней отмечается, что данные вопросы будут регулироваться подзаконными нормативно-правовыми актами, принятыми уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Совсем иначе обстоит дело на региональном уровне. Законы субъектов РФ об общественном контроле по-разному подходят к закреплению правовых основ организации и деятельности общественных инспекций и групп общественного контроля. Условно российские регионы по особенностям правового регулирования организации и деятельности вышеназванных субъектов общественного контроля можно поделить на несколько групп.

В первой из них (например, в Республике Тыва1, Тюменской области2) законодатели: а) минимизировали объем правовых норм, регулирующих данный институт гражданского общества, введя значительное число отсылок к федеральному законодательству, например, к Федеральному закону от 21.07.2014 № 212–ФЗ3 (в части определения используемых общественными инспекциями и группами общественного контроля форм общественного контроля, объема их прав и обязанностей, возможности и содержания итогового документа, подготавливаемого по результатам общественного контроля); б) закрепили возможность создания общественных инспекций и групп общественного контроля только субъектами общественного контроля (при этом их полномочия должны подтверждаться данными субъектами, а деятельность они могут осуществлять лишь во взаимодействии с ними); в) ограничили объем вышеназванных полномочий возможностью ознакомления с материалами проверок уполномоченных государственных и муниципальных контрольных (надзорных) органов власти, в полномочия которых входит осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью объектов общественного контроля.

Во второй группе регионов (например, в Краснодарском крае4, Амурской области5) законодатели: а) более детально урегулировали механизм формирования и функционирования общественных инспекций и групп общественного контроля, отметив, правда, что порядок формирования данных организационных структур устанавливается субъектом общественного контроля, при котором они создаются; б) закрепили предельные цифры по количественному составу (для общественных инспекций, как правило, 9 человек, для групп общественного контроля – 5); в) ввели значительно более широкий перечень (по сравнению с первой группой регионов) форм общественного контроля, которые могут осуществляться общественными инспекциями и группами общественного контроля (в частности, проведение по собственной инициативе общественного мониторинга в данных регионах законодатель отнес к безусловному праву данных организационных структур общественного контроля, а осуществление иных форм (общественных обсуждений, слушаний, проверок, экспертиз и иных мероприятий) – увязал со случаями, предусмотренными законодательством РФ); г) детализировали институт конфликта интересов при организации и проведении мероприятий общественного контроля; д) разграничили пределы полномочий общественных инспекций и групп общественного контроля; е) закрепили основные требования к кандидатурам членов данных организационных структур общественного контроля (например, наличие 18-летнего возраста и активного избирательного права, хотя ряд авторов, например, Г.Н. Чеботарев, считает данный набор требований недостаточным и подлежащим дополнению, например, в части профессионального и образовательного уровня кандидата в члены (Чеботарев, 2015)).

В третьей группе регионов (например, в Алтайском крае)6 законодатели: а) определили четкий перечень субъектов общественного контроля, уполномоченных на формирование общественных инспекций и групп общественного контроля, отнеся к нему, например, региональные общественные палаты, а также общественные палаты (советы) муниципальных образований; б) четко разграничили полномочия данных организационных структур, определив для групп общественного контроля возможность осуществления его мероприятий лишь в одной сфере социальных отношений, а для общественных инспекций таких ограничений не установлено; в) установили право групп общественного контроля входить в состав общественных инспекций; г) ограничили возможность участия в составе данных организационных структур общественного контроля членам общественных палат (советов); д) предоставили широкую самостоятельность данным организационным структурам общественного контроля, например, в части совместного утверждения с субъектами общественного контроля, их создающими, положений о порядке своей деятельности; е) детализировали полномочия и механизм деятельности общественных инспекций и групп общественного контроля.

Однако формирование и функционирование рассматриваемых структур в РФ связаны с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие: а) отсутствие закрепления данного института гражданского общества в Конституции РФ1 (разрешение данной проблемы требует включения в Основной закон понятия общественного контроля, перечня его объектов, субъектов, принципов, методов, форм и основных видов мероприятий, механизма взаимодействия субъектов общественного контроля с органами публичной власти всех уровней); б) слабая унификация регионального законодательства и муниципальных нормативно-правовых актов, регулирующих их организацию и деятельность (решение указанной проблемы потребует проведения Общественной палатой РФ совместно с Министерством юстиции РФ анализа указанных нормативно-правовых актов и разработки на его основе типовых модельных региональных законов и муниципальных нормативно-правовых актов об общественном контроле и общественных палатах и советах, а также иных организационных структурах общественного контроля); в) отсутствие у общественных инспекций и групп общественного контроля набора реальных полномочий (в этой связи им надо предоставить, например, право на временное приостановление действия подзаконных нормативно-правовых актов, локальных актов органов и организаций, реализующих отдельные публичные полномочия, если они, по мнению субъекта общественного контроля, нарушают законодательство, права, свободы и законные интересы граждан РФ, а также общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, до решения данного вопроса по существу соответствующим судом); г) неразработанность в законодательстве и научной литературе специфических форм и видов мероприятий общественного контроля для общественных инспекций и групп общественного контроля (решение данной проблемы потребует включения новых форм и видов подобных мероприятий, например, опросов граждан, научных экспертиз и т.п.); д) недостаточное финансирование их деятельности (решение этой проблемы возможно, с одной стороны, путем увеличения финансирования данных структур общественного контроля напрямую из федерального бюджета из защищенных его расходных статей, а с другой - путем организации совместного государственно-частного финансирования их организации и деятельности); е) слабое использование современных цифровых технологий, зарубежного опыта, а также опыта функционирования групп народного контроля в СССР (что требует разработки Общественной палатой РФ совместно с министерствами РФ системы мероприятий по изучению указанного опыта, а также механизма внедрения современных цифровых технологий в процесс организации и осуществления общественного контроля в РФ); ж) неразработанность системы мер ответственности за противодействие их законной деятельности (что требует закрепления в Уголовном кодексе РФ2 и Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях3 системы соответствующих составов).

Заключение . В качестве основных направлений развития общественных инспекций и групп общественного контроля можно выделить, в частности: а) формализацию в законодательстве об общественном контроле понятия системы общественного контроля (с определением места в нем указанных организационных его структур); б) унификацию законов субъектов РФ и местных нормативно-правовых актов общественного контроля, закрепляющих их формирование и работу; в) увеличение направлений общественной жизни, где они могут организовывать и проводить свои мероприятия; г) расширение перечня их реальных полномочий; д) разработку механизма обратной связи групп общественного контроля и общественных инспекций с гражданами страны, любыми объектами общественного контроля, в отношении которых проводятся данные мероприятия, субъектами общественного контроля, их сформировавшими; е) разработку единой отечественной информационно-коммуникационной площадки для функционирования системы общественного контроля; ж) создание механизма задействования в функционировании групп общественного контроля и общественных инспекций различных категорий граждан, обладающих соответствующими навыками и знаниями; з) разработку и внедрение федеральной комплексной программы по повышению культуры участия населения в функционировании институтов гражданского общества.

В ходе проведенного научного исследования нами был сделан ряд выводов, в числе которых можно выделить следующие: а) рассмотренный институт гражданского общества позволяет обеспечить как систему конституционных принципов, так и весь массив прав и свобод граждан, а также их объединений; б) группы общественного контроля, а также общественные инспекции являются основной массовой разновидностью организационных структур общественного контроля на региональном уровне; в) обеспечение механизма их развития сопряжено с многочисленными организационными, правовыми, информационно-техническими, финансовыми проблемами, требующими организации и проведения совместных мероприятий Общественной палаты РФ и органов публичной власти всех уровней.