О внедрении риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорную деятельность управления Роспотребнадзора по Красноярскому краю

Концепция повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на 2014–2015 гг. [5], Указ Президента Российской Федерации № 797 от 15 мая 2008 г. «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности», иные изменения в законодательстве [8, 9, 11, 12] предусматривают внедрение в систему государственного контроля и надзора методологию оценки и управления рисками причинения вреда охраняемым общественным ценностям: жизни, здоровью граждан, государственному муниципальному, частному и личного имуществу, культуре, природе и пр.

Инновации в государственном управлении в части появления риск-ориентированного надзора соответствуют мировым тенденциям [13, 16, 17]

и определяются целым комплексом внутренних причин. Страна нуждается в опережающем экономическом развитии, что диктует необходимость устранения избыточных административных барьеров для деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей [3, 4, 10]. Параллельно ставятся самые серьезные задачи по сохранению и преумножению человеческого потенциала, которому на протяжении многих лет наносится вред вследствие нарушения хозяйствующими субъектами обязательных санитарноэпидемиологических требований к качеству окружающей среды, условий труда, обучения, оказания услуг здравоохранения и т.п. [10, 15].

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в настоящее время отрабатывает методические подходы к внедрению риск-ориентиро-ванного надзора и практику их применения.

Принятая на вооружение модель включает в себя систему оценки потенциальной опасности объектов, подлежащих санитарно-эпидемиологическому надзору и надзору в сфере защиты прав потребителей, на основе учета критериев риска причинения вреда здоровью человека [2–4, 6, 7, 14].

Красноярский край является регионом, в котором совершенствование системы управления в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия является крайне актуальным. В крае на сегодня проживает более 2 млн 866 тысяч человек, из которых 76,5 % относится к городскому населению. Богатейшие энергетические ресурсы края позволили создать крупный металлургический комплекс : Красноярская ГЭС – Красноярский алюминиевый завод – Ачинский глинозёмный комбинат – Красноярский металлургический завод (КрАМЗ). Развито машиностроение – в регионе производят продукцию как гражданского, так и оборонного назначения такие предприятия, как Назаровский завод с/х машиностроения; завод «Бирюса»; завод по производству экскаваторов (Крастяжмаш) и др. Около 400 предприятий занято в лесозаготовке и деревообработке: ООО «Енисейский ЦБК», ОАО «Лесосибирский ЛДК», ООО «Енисейле-созавод», ЗАО «Новоенисейский ЛХК», ООО «ДОК Енисей», ООО «Канский ЛДК» и др.

В рейтинге инновационного потенциала край стабильно находится в первой десятке регионов страны. При этом по природному потенциалу в 2014 г. регион занимал 1-е место, тогда как по трудовому потенциалу – только 14-е. Высоки инвестиционные риски региона – (39-е общее место в стране по итогам 2014 г., 49-е место – по уровню социальных рисков, 76-е – по экологическим) [1]. В совершенствовании надзора именно за деятельностью тех объектов, которые формируют риски негативного воздействия на население, работников, среду обитания, видится и перспектива общего повышения инвестиционной привлекательности края.

Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Красноярскому краю (далее – Управление) поставлена задача внедрения в практику нового подхода к организации контрольно-надзорной деятельности, базирующегося на рисках и предусматривающего формирование реестра хозяйствующих субъектов с определением классов опасности, разработку практических подходов для оптимизации и повышения качества планирования проверок.

Материалы и методы. Для реализации поставленных целей Управлением проведен ряд мероприятий: установили источники информации для формирования реестра хозяйствующих субъектов; осуществили практическое внедрение в работу специалистов подходов риск-ори-ентированного планирования контрольно-надзорной деятельности; сформировали реестр хозяйствующих субъектов, стоящих на надзоре Управления; провели расчеты рисков с установлением классов опасности хозяйствующих субъектов, включенных в реестр, с использованием внедренной модели; осуществили выборку наиболее значимых хозяйствующих субъектов с включением их в план проверок на 2016 г.

В качестве материалов и сведений для формирования реестра использовались архивные дела по субъектам надзора, полученные в ходе проведения контрольно-надзорных мероприятий за 2012–2014 гг.; база данных налоговой службы, систематически выгружаемая через программу собственной разработки «Планирование»; реестр санитарно-эпидемиологических заключений на проектную документацию (СЗЗ, ЗСО, ПДВ, НДС) и виды деятельности (медицинская, фармацевтическая, образовательная и т.д.), осуществляемые поднадзорными субъектами; реестр уведомлений о начале предпринимательской деятельности; информационный ресурс «проверки online» с официального сайта Роспотребнадзора; информационные ресурсы из сети интернет и 2-ГИС; база данных лабораторных исследований ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Красноярском крае».

Сведения из данных источников подвергались проверке на достоверность по формам статистической отчетности. Для осуществления риск-ориентированного планирования в качестве основных методов применялись расчетный метод и метод экспертных оценок. Расчетный метод распределил хозяйствующие субъекты по классам в соответствии с критериями, заложенными в программу расчетов и данными о хозяйствующих субъектах. Широкое использование метода экспертных оценок позволило присвоить хозяйствующему субъекту высокой гигиенической значимости более высокий класс опасности, тем самым обеспечив возможность его включения в план выездных проверок.

Результаты и их обсуждение. В результате проведенной работы был сформирован реестр, состоящий из 21 386 хозяйствующих субъектов. По итогам расчетов в реестре хозяйствующие субъекты распределились по четырем классам следующим образом (табл. 1).

Полученные результаты обусловили необходимость проведения экспертных оценок для установления фактического класса опасности хозяйствующего субъекта, в том числе по видам деятельности. Установленные экспертно, приоритетные хозяйствующие субъекты распределились следующим образом: к 1-му классу опасности отнесены хозсубъекты (объекты) водоснабжения и канализации, водные объекты в местах водопользования (водоемы I и II категории); ко 2-му классу опасности отнесены хозсубъекты (объекты) здравоохранения и предоставления социальных услуг; ко 2-3-му - детские и подростковые учреждения, предприятия по производству пищевых продуктов и общественного питания; к 3-му - промышленные предприятия, торговля пищевыми продуктами и товарами бытового назначения, а также хозсубъекты (объекты) в неблагополучных, с точки зрения защиты прав потребителей, сферах деятельности - финансовых, транспортных, бытовых услуг, услуг связи, ЖКХ, туризма и долевого строительства (табл. 2).

Сформированный реестр был оптимизирован на основе разработанных Управлением подходов и использован на этапе планирования проверок на 2016 г. Перечень разработанных Управлением подходов учитывал:

• 1.    Исключение из плана проверок субъектов, отнесенных к 4-му классу опасности.

• 2.    Максимальное включение субъектов 1-го класса опасности, подлежащих надзору и не попадающих под ограничения законодательства [2, 6, 7, 12].

• 3.    Выбор субъектов надзора 2-го и 3-го классов опасности в соответствии с основными направлениями деятельности Роспотребнадзора, а также с учетом фактической нагрузки на специалистов.

• 4.    Приоритетность объектов из числа субъектов 2-го и 3-го классов опасности, осуществляющих образовательную деятельность, деятельность в области водоснабжения и водоотведения, производства пищевой продукции, а также промышленных предприятий -источников вредного воздействия на среду обитания.

Таблица 1

Распределение хозяйствующих субъектов по классам опасности

Наименование показателя	Всего	Класс опасности
		1	2	3	4
Число хозяйствующих субъектов	21386	128	3143	10246	7869
Удельный вес, %	100,0	0,6	14,7	48,0	36,7

Таблица 2

Распределение хозяйствующих субъектов, осуществляющих различные виды деятельности, в разрезе классов опасности (в %)

Вид деятельности	Класс объекта надзора				Итого по четырем классам
	1	2	3	4
Деятельность в области здравоохранения и предоставления социальных услуг	0,2	3,9	1,0	-	5,1
Деятельность в области предоставления коммунальных услуг (сбор, очистка и распределение воды, удаление сточных вод и отходов)	0,3	0,7	1,1	-	2,1
Деятельность по торговле товарами бытового назначения	-	-	3,2	1,2	4,4
Деятельность детских и подростковых учреждений	-	7,6	9,0	-	16,6
Деятельность по производству пищевых продуктов, общественного питания	-	0,8	0,6	0,1	1,5
Деятельность по торговле пищевыми продуктами, фармацевтическими товарами	-	0,5	10,1	5,2	15,8
Деятельность промышленных предприятий (с/х, добыча полезных ископаемых, обрабатывающие производства, производство пара и электроэнергии, строительство, связь, транспорт)	0,1	1,7	16,2	10,3	28,3
Деятельность по предоставлению персональных услуг (парикмахерские, гостиницы, операции с недвижимостью, управление жилым фондом и т.д.)	-	-	6,2	20,0	26,2

Таблица 3

Распределение хозяйствующих субъектов в плане проверок на 2016 г.

Класс опасности	Количество хозсубъектов, ед.	Удельный вес, %
1-й – чрезвычайно высокий риск	11	1,5
2-й – высокий риск	142	19,3
3-й – умеренный риск	570	79,2
Всего	723	100,0

В результате, в плане проверок на 2016 г. к 1-му классу отнесено 1,5 % хозяйствующих субъектов, ко 2-му – 19,3 %, к 3-му – 79,2 % (табл. 3).

В структуре видов деятельности хозяйствующих субъектов, запланированных к проверке в 2016 г., внутри классов преобладают хозяйствующие субъекты, осуществляющие образовательную (55,6 %) и медицинскую (6,8 %) деятельность, деятельность в сфере предоставления коммунальных, социальных и персональных услуг (12,6 %), а также в отношении органов местного самоуправления, имеющих в оперативном управлении источники питьевого и хозяйственнобытового водоснабжения и иные коммунальные объекты высокого гигиенического значения.

Использование риск-ориентированной модели планирования позволило оптимизировать планирование в сторону увеличения доли проверок в отношении субъектов, являющихся гигиенически высокозначимыми и осуществляющих деятельность по оказанию населению медицинских (с 3,9 до 6,8 %), образовательных (с 32,8 до 55,6 %) услуг, и органов местного самоуправления (с 0,9 до 15,2 %).

Следует отметить, что в процессе проведения классификации хозяйствующих субъектов с отнесением их к определенной группе риска в программных продуктах не в полном объеме была реализована возможность использования данных социально-гигиенического мониторинга. Однако применение метода экспертных оценок позволило учесть все имеющиеся данные.

Многолетние наблюдения за различным факторами, формирующими среду обитания населения, могут служить дополнительной информацией и дать более точную характеристику объ-ектов/хозяйствующих субъектов, деятельность которых связана с неблагоприятным химическим и физическим воздействием на атмосферный воздух, почву и водную среду.

Выводы. В рамках решения поставленных задач Управлением реализованы возможности риск-ориентированной модели планирования с целью повышения качества и эффективности надзора. Это в свою очередь позволило: сосредоточить внимание на объектах чрезвычайно высокого, высокого и умеренного риска; снизить административную нагрузку на хозяйствующие субъекты, имеющие низкие риски; обеспечить взаимодействие с бизнес-сообществом по вопросам деятельности хозяйствующих субъектов, выбора объектов надзора; оптимизировать нагрузку на специалистов Управления; обеспечить возможность дальнейшего эффективного планирования контрольно-надзорной деятельности с учетом величины гигиенической и социальной значимости хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на территории Красноярского края.