Об основных этапах формирования законодательства по борьбе с организованной преступностью и отдельные направления ее актуализации

И з анализа криминальной статистики за последние 10 десять лет следует вывод: организованная преступность¹, несмотря на то, что с 90-х годов прошлого столетия ее неоднократно пытались и побороть, и отменить, продолжает оставаться фактором, существенно криминализирующим оперативную обстановку. В далеком 1995 году Президент страны отказался подписать принятый Государственной Думой Российской Федерации Федеральный закон «О борьбе с организованной преступностью» – не исключено, что в его решении присутствовали некие политически мотивы. Однако в это время в обществе уже накопились веские причины активизации работы над правовой основой борьбы с организованной преступностью. В системе МВД России к тому времени уже были созданы подразделения, нацеленные на борьбу с организованными формами отечественной преступности, в наличии был целый ряд нормативных правовых актов, соответствующих статей в Уголовном кодексе, принятая в 1991 г. МВД России Концепция по борьбе с организованной преступностью², но коренного перелома не наступило: организованная преступность из общеуголовной сферы вышла и «освоила» сферу экономики, «засветилась» в сфере политики. Криминологи констатировали: «Она проникла в алмазо- и золотодобывающую, нефтяную, перерабатывающие отрасли промышленности, кредитно-финансовую систему. Под ее полным контролем находятся все сферы криминального бизнеса: наркобизнес, контрабанда, проституция и др.» [4, с. 5].

Другие подчеркивали, что организованная преступность – это социальное явление и пытаться бороться с ней лишь только мерами правовыми и лишь только силами государственных органов «мало что получится» [4, с. 12]. Указывалось на политизацию организованной преступности и на ее получившие широкое распространение экстремистские формы [2, с. 23]. Представителем Главного управления по организованной преступности Министерства внутренних дел Российской Федерации были озвучены следующие цифры: рост преступлений, совершенных организованными группами и сообществами, в 1992 г. в сравнении с 1991 г. увеличился почти в два раза, около 9 тыс. из них совершены с использованием оружия [4, с. 24]. Тогда же криминологи пришли к однозначному выводу, что организованная преступность в России является не только социальной, но и юридической проблемой [4], т.е. был сделан акцент на недостаточное и неэффективное нормативное правовое обеспечение данного вида правоохранительной деятельности. С учетом сказанного следует согласиться, что в обществе актуализировались условия, требующие корректировки и дополнений уже функционирующей в стране правовой системы борьбы с организованной преступность. И в этой связи стала очевидной необходимость разработки закона о борьбе с организованной преступностью. Разработка этого закона явилась, по сути, первым этапом на пути совершенствования правовой основы в рассматриваемой сфере правоохранительной деятельности.

После отказа Президентом страны в подписании указанного законопроекта имеющиеся проблемы в этой сфере не только не ушли, но и еще более актуализировались. Правоприменители в лице руководителей правоохранительных органов страны были вынуждены вернуться к их обсуждению на состоявшемся в 2006 году под эгидой Генеральной прокуратуры Координационном совещании, на котором эта проблема была признана актуальной, требующей решения. Это подчеркнул в своем выступлении и Президент страны, который обратил внимание присутствующих на то, что «число нераскрытых преступлений категории тяжких и особо тяжких, в совершении которых обоснованно подозреваются члены организованных групп и преступных сообществ, в России превысило "критический уровень"»1. В результате в решение Координационного совещания вошел пункт, связанный с необходимостью разработки нового варианта закона «О борьбе с организованной преступностью». Принятие этого решения ознаменовало собой начало очередного этапа совершенствования законодательства по борьбе с организованной преступностью в Российской Федерации.

В рамках решения Координационного совещания на базе НИИ Прокуратуры была сформирована рабочая группа из числа представителей практически всех правоохранительных органов, руководителем которой была назначена Азалия Ивановна Долгова – в то время самый авторитетный криминолог Российской Федерации. Совместными усилиями был подготовлен очередной проект закона о борьбе с организованной преступностью, и в декабре 2007 года она представила его на рассмотрение в Государственную Думу2. Однако профильным комитетом он не был принят. В качестве основного аргумента его непринятия явился достаточно спорный тезис – организованную преступность мы уже побороли. При этом истинные причины неприятия проекта остались «за скобками». Действительно, сложно было согласится с тем, что за прошедшие два года, когда правоприменители признали эту проблему актуальной, требующей совершенствования нормативного правового обеспечения, ситуация существенно изменилась. Более того, отдельные проблемные вопросы, связанные с необходимостью повышения эффективности в сфере борьбы с этим криминальным явлением, рассматривались на заседании Государственной Думы Российской Федерации в 2008 году3, но, несмотря на то что на это заседание были приглашены криминологи из Западной Европы, утверждавшие в своих выступлениях о транснациональном характере организованной преступности, никаких кардинальных решений правового характера применительно к отечественной организованной преступности принято не было.

Тем не менее законодательство, регулирующее отдельные общественные отношения в рассматриваемой сфере правоохранительной деятельности, продолжало совершенствоваться. О комплексном подходе речь уже не шла, но ряд нормативных правовых актов был принят. В этой связи особо следует отметить федеральные законы от 29 июня 2009 года N 141-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» и от 3 ноября 2009 года N 245-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и в статью 100 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации», которыми в уголовный процесс была привнесена определенная новация – досудебное соглашение. Его суть – соглашение, в качестве субъекта которого присутствовали обвиняемый, как правило, – лицо совершавшее преступление в составе организованной группы или преступного сообщества, и следователь, заключенное под контролем прокурора, а также был повышен уровень уголовной ответственности за совершение преступлений в составе организованной группы или преступного сообщества криминальным авторитетом, входящим в преступную иерархию, – дополнена статья 210 УК РФ частью 41.

Различные аспекты правового характера обсуждались правоприменителями на различных уровнях, в частности в рамках исполнения решения Межведомственной комиссии Совета безопасности Российской Федерации от 27 декабря 2011 года, представителями различных правоохранительных ведомств было поддержано внесенное МВД России предложение, связанное с необходимостью разработки концептуальных основ борьбы с организованной преступностью как одного из направлений государственной политики. Предполагалось, что в разработанной Концепции будут предусмотрены и приняты к исполнению правоприменителями меры комплексного характера, направленные на борьбу с организованными формами преступности, определены актуальные цели как политического, так и экономического, организационного и правового характера, В рамках Концепции предусматривалось определение задач государственным правоохранительным органам страны в зависимости от их компетенций, задействованным в различной степени в борьбе с этим криминальным явлением. При этом предполагалось сформулировать общие и специальные принципы, которыми необходимо было руководствоваться оперативным подразделениям в рамках использования специальных сил, средств и методов, необходимых для достижения поставленной цели – повышения эффективности в борьбе с организованными формами преступности.

Следует отметить – законодатель был последователен в желании усовершенствовать законодательство в рассматриваемой правоохранительной сфере, ориентируясь на точку зрения руководителей и сотрудников различных правоохранительных структур. С этой целью на площадке Государственной Думы Российской Федерации в 2013 году был проведен круглый стол «Противодействие организованной преступности: законодательный и практический аспекты». На заседании присутствовали и активно участвовали в обсуждении проблемных вопросов, связанных с совершенствованием борьбы с организованной преступностью, представители профильного комитета Государственной Думы, руководители правоохранительных органов, бывшие руководители Главка по борьбе с организованной преступностью2. Участники круглого стола в своих выступлениях обращали особое внимание на то, что в стране сложилась обстановка, в которой организованная преступность активизировалась практически во всех правоохраняемых сферах общественной жизни и без корректировки действующего законодательства и принятия закона о борьбе с организованной преступностью стабилизировать оперативную обстановку практически невозможно. Определенным диссонансом было выступление представителя профильного Управления Генеральной прокуратуры, который в своем, практически заключительном, выступлении, давая общий анализ преступности в Российской Федерации, сделал акцент на том, что в общей структуре преступности отмечено лишь 7% преступлений, совершенных членами организованных групп и преступных сообществ. При этом он сознательно проигнорировал тот факт, что существует огромный массив нераскрытых преступлений категории тяжких и особо тяжких, в совершении которых обосновано подозреваются члены отечественных организованных групп и преступных сообществ, на что в свое время обращал особое внимание Президент Российской Федерации на очередном Ко- ординационное совещании руководителей правоохранительных органов страны и акцентировал внимание на том, что число этих преступлений в России превысило «критический уровень». Тем не менее в рекомендациях круглого стола была обозначена необходимость разработки и принятия закона о борьбе с организованной преступностью, а также сбалансированности норм уголовного, уголовно-исполнительного и уголовно-процессуального права в контексте ужесточения ответственности за совершение преступлений в составе организованных групп и преступных сообществ (организаций).

Несмотря на то, что до настоящего времени закон о борьбе с организованной преступностью не принят, ряд обозначенных в его проекте 2007 года позиций был введен в действующее законодательство. Это, в частности, законодательные инициативы, связанные с ужесточением наказания отдельной категории лиц – активных участников и лидеров организованной преступной деятельности, что позволяет говорить о попытке комплексного подхода законодателя к вопросам борьбы с организованной преступностью в целом и ее лидерами. Это наглядно демонстрирует Федеральный закон от 1 апреля 2019 года N 46-ФЗ1, которым в УК РФ была введена статья 210.1. Именно эта статья по факту сделала уголовно наказуемым само занятие криминальным авторитетом высшего положения в преступной иерархии2. С момента принятия данной статьи и до 1 января 2025 года по ней были возбуждены 241 уголовное дело, по 176 из которых состоялись приговоры. Это позволило в ряде регионов существенно оздоровить оперативную обстановку по линии борьбы с организованной преступностью, но экономическая основа ее существования не была подорвана – ни по одному из регионов «воровской общак» не был обнаружен и, естественно, не конфискован, а при наличии такой экономической основы на смену отправленным за решетку криминальным авторитетам пришли новые [подр.: 5] . По сути, данный нормативный правовой акт не обеспечил эффективный подрыв существования организованных форм преступности и в этой связи нуждается в дополнении и корректировке.

В настоящее время рост преступлений, совершаемых членами организованных групп и преступных сообществ, наблюдается практически во всех правоохраняемых сферах общественной жизни. В этом можно убедиться на основе анализа статистической отчетности о количестве преступлений, совершенных в составе организованных групп и преступных сообществ, зарегистрированных в период с 2017 по 2024 годы (ф. 582). Эти показатели в достаточной степени характеризуют оперативную обстановку по линии борьбы с организованной преступностью. Отмечается рост тяжких и особо тяжких преступлений в общей структуре преступности – с 12 899 до 38 103, преступлений в сфере экономики – с 3972 до 8 722, преступлений, совершенных членами этнических криминальных структур, – с 1497 до 3458, преступлений экстремистской направленности – с 44 до 308, преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных и сильнодействующих веществ, – с 3906 до 14 782, преступлений, совершенных членами организованных групп и преступных сообществ, имеющих международные связи, – с 258 до 387, преступлений коррупционного характера, совершенных должностными лицами, – с 1247 до 79043, а также преступлений, совершенных членами организованных групп и преступных сообществ с использованием информационно-коммуникационных технологий, абсолютное большинство которых носит корыстный характер.

Из анализа приведенных выше статистических данных и современной оперативной обстановки по данному направлению правоохранительной деятельности можно сделать вполне обоснованные выводы:

первое – действующая нормативная правовая основа не обеспечивает реализацию мер, направленных на предупреждение преступлений, совершаемых членами организованных групп и преступных сообществ, по многим секторам правоохранительной деятельности;

второе – ввиду отсутствия правовых рычагов по подрыву экономических основ организованной преступности она по-прежнему остается высокодоходным криминальным бизнесом, на котором паразитируют представители преступной иерархии, лица из числа профессиональных преступников и коррумпированные представители органов власти;

третье – общая негативная динамика в сфере борьбы с организованной преступностью, осложненная глобализацией и цифровизацией процессов, происходящих в современном обществе, обусловили и трансформацию существующих, и появление новых форм и разновидностей организованной преступности;

четвертое – рост числа уголовных дел, возбужденных по материалам, полученным при проведении оперативно-розыскных мероприятий в виртуальной среде в отношении членов организованных групп и преступных сообществ.

Последние позиции указывают на то, что виртуальная среда все больше наполняется оперативно значимой информацией, содержащей признаки преступлений, обозначенных в соответствующих статьях УК РФ как совершенные в составе организованных групп или преступных сообществ, а также на то, что организованная преступность, обладая свойством изменчивости, способна воспринимать достижения и недостатки в обеспечении безопасности общества и го- сударства и встраиваться в социальные процессы, оказывая на них обратное негативное влияние. Современную организованную преступность следует рассматривать уже в качестве одного из наиболее существенных вызовов и угроз национальной безопасности, носящих глобальный транснациональный характер. Об этом свидетельствует расширение оборота криминальных капиталов и расширение финансовых структур, в том числе иностранных, участвующих в их легализации и во вливании в экономику Российской Федерации. При этом необходимо отметить, что именно капиталы, полученные от преступного бизнеса, продуцируют организованную преступность, все более обостряя оперативную обстановку как в нашей стране, так и в ряде взаимодействующих с ней государств, и в этой связи применяемые Российской Федерацией меры правового характера, направленные на борьбу с ней, нуждаются в существенной модернизации. Здесь уместно снова обратиться к уже упомянутому тезису и подчеркнуть, что организованная преступность в России по-прежнему является не только социальной, но и юридической проблемой1.

В этой связи назрела необходимость в ответной реакции государства на новые вызовы и угрозы, исходящие от организованной преступности. И в качестве ответной реакции явилось проведенное 5 апреля 2024 года Президентом Российской Федерации совещание с постоянными членами Совета безопасности России по вопросам повышение эффективности борьбы с организованной преступностью. По числу участников дискуссии и присутствующим: зампредседателя Совбеза Дмитрий Медведев, руководитель администрации президента Антон Вайно и глава МИД РФ Сергей Лавров, министр обороны Сергей Шойгу, директор ФСБ Александр Бортников, директор СВР Сергей Нарышкин и генпрокурор РФ Игорь Краснов – можно сделать вывод, что был рассмотрен весь комплекс проблемных вопросов, касающихся повышения эффективности борьбы с этим криминальным явлением по всем сферам правоохранительной деятельности1.

На совещании рассматривалось и предложение Университета прокуратуры Российской Федерации (далее – Университет), которое касалось разработки с последующим принятием нового варианта федерального закона «О противодействии организованной преступности» в предлагаемом структурном построении. Оно, как представляется, было разработано на основе комплексного анализе влияния организованной преступности на политическую, экономическую сферу общественной жизни и правопорядок. Причем в перечне позиций обозначена позиция, связанная с разработкой механизма возмещения ущерба и устранения иных последствий деятельности организованных преступных формирований, что напрямую связано с подрывом экономических основ организованной преступности2.

В предложенном варианте позиция Университета была в достаточной степени аргументирована данными статистики по видам и направлениям криминальной деятельности организованных групп и преступных сообществ, анализом новых вызовов и угроз, исходящих от организованной преступностью. В предлагаемом варианте федерального закона рекомендовалось закрепить современные направления государственной политики в рассматриваемой сфере правоохранительной деятельности с отражением в нем еще не учтенных позиций, разработанных ранее в проекте закона о борьбе с организованной преступностью 2007 года3. Несомненно, данная инициатива актуальна и заслуживает одобрения и поддержки.

С учетом последних инициатив и уже принятых отдельных законодательных актов можно констатировать начало очередного этапа по совершенствованию правовой осно- вы борьбы с организованной преступностью. Предполагается, что требуют законодательного закрепления позиции, в первую очередь связанные с подрывом экономических основ организованной преступности. Это связано с тем, что, по данным МВД России, 70% доходов, полученных преступным путем, вкладываются в предпринимательскую деятельность, 15% – в недвижимость, формируя тем самым неконтролируемую государством «теневую экономику» организованной преступности, служащую экономической основой ее воспроизводства. Не случайно наибольшая активность организованной преступности наблюдается в условиях, где возможны сверхприбыли и высокая латентность, что делает ее ключевым регулятором и контролером теневых экономических отношений. В неофициальной – теневой – экономике преступные структуры берут на себя функции управления, обеспечивая стабильность и контроль над незаконными операциями. Это позволяет им извлекать выгоду из высокодоходных, но скрытых от государства процессов, укрепляя свое влияние в теневом секторе.

Например, если говорить о легальной экономике, то в 2024 году в этой сфере были совершены 105,4 тыс. преступлений4, задекларированный ущерб составил 295,7 млрд рублей. Для сравнения: в 2023 году были совершены 105,3 тыс. преступлений в сфере экономики5, задекларированный ущерб составил 587,6 млрд рублей. И, естественно, это не деятельность одиночек. Есть все основания полагать, что в обозначенной криминальной деятельности задействованы в первую очередь активные участники различного рода организованных групп и преступных сообществ, как правило имеющих международные связи.

Следует с сожалением констатировать, что организованная преступность и ранее, и в настоящее время по-прежнему представляет актуальную угрозу безопасности страны. Она по-прежнему формирует различного рода негативные тенденции как в политической, так и в экономической и социальной сферах общественной жизни при отсутствии какого-либо специального нормативного акта, предусматривающего системный подход к совершенствованию правового регулирования, связанного с подрывом экономических основ ее существования.

В частности:

в законодательных актах отсутствуют положения, согласно которым правоохранители имели бы право конфисковать доходы от занятия организованной преступной деятельности, не только связанной с конкретными коррупционными, террористическими и экстремистскими преступлениями, но и с иными, не входящими в этот список, включая имущество лиц, осужденных по ст. 210.1 УК РФ;

по-прежнему бремя доказывания правомерности приобретенного движимого и недвижимого имущества, денежных вкладов, при рассмотрении вопроса относительно их возможной конфискации в случае привлечения к уголовной ответственности физического лица за преступления экстремистской направленности или террористического характера, за иные преступления, совершенные в составе организованной группы либо преступного сообщества (преступной организации), в рамках п. «в» ч. 1 ст. 104.1 УК РФ возложено на сторону обвинения, а не на лицо, привлеченное к уголовной ответственности1.

Далее, действующее законодательство нашей страны не содержит понятия «организованной преступности».

Статья 35 УК РФ одержит только понятие организованной группы как устойчивой группы лиц, заранее объединившихся для совершения одного или нескольких преступлений (ч. 3 ст. 35 УК РФ), и преступного сообщества. И в этой связи нормативное закрепление данного понятия в законе о противодействии организованной преступности будет соответствовать запросам практики.

Также представляется необходимым, по примеру европейского законодательства и законодательства США, ввести в уголовный процесс в качестве субъекта юридическое лицо, на основе кадровых и технических возможностей которого при соответствующем юридическом сопровождении представители организованной преступности имеют неограниченные возможности совершать преступления в сфере экономики.

Обозначенные выше позиции в качестве значимых были прописаны в отклоненном в 2007 года Государственной Думой проекте закона о борьбе с организованной преступностью [2].

Принятие такого закона и обеспечивающих его исполнение сопутствующих нормативных правовых актов существенно дополнит соответствующую систему законодательства о противодействии различным видам и формам организованной преступной деятельности и будет способствовать повышению эффективности деятельности отечественных правоохранительных органов, решающих в том числе и задачи по подрыву экономической основы организованной преступности.

1 В данном случае законодатель делает отсылку к необходимости соблюдения «принципа невиновности». В этой связи представляется необходимым обратиться к практике правоохранительных систем стран Западной Европы, США и Канады в которых перед уголовным преследованием лица, подозреваемого в причастности к криминальному бизнесу, сотрудник правоохранительной структуры направляет запрос в подразделение налоговой службы. В случае если налоги им не уплачены или сумма налога в денежном эквиваленте не соответствует стоимости арестованного имущества, дискуссия между обвиняемым и судом просто неуместна – все, что выше, подлежит конфискации.