Об основных категориях избирательного процесса

D. M. Khudoley

Perm State National Research University, Perm, Russia

ABOUT THE MAIN CATEGORIES OF ELECTORAL PROCESS

Khudoley Dmitry M. — Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor at the Department of Administrative and Constitutional Law.

В науке избирательного права и процесса можно выявить ряд основных категорий. Содержание отдельных категорий закреплено в нормах-дефинициях избирательного права, содержание остальных раскрывается только в научных работах. В числе главной особенности категориального аппарата избирательного права и процесса стоит указать неопределенность и двусмысленность, чего в принципе не должно быть в правовом государстве, так как указанная неопределенность основных категорий неизбежно приводит к избирательному применению норм права и отсутствию единообразной практики в деятельности избирательных комиссий и судов. В конечном счете это создает условия для существования «телефонного права», явно противоречащего основам конституционного строя Российской Федерации.

Многие категории избирательного права различными учеными понимаются в двух или даже трех смыслах. Лишь в редких случаях ученые единодушны в своих утверждениях. Так, под голосованием в конституционном праве обычно понимают действие гражда- нина-избирателя, которым он отдает свой голос кандидату в депутаты или на выборную должность; действие коллегиального государственного органа или органа местного самоуправления с целью принятия решения; действия членов организации или руководящего органа общественного объединения по принятию их решения [10, с. 34].

Согласно п. 9 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. (ред. от 29.05.2019) № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» выборы (в узком значении) — это форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица1. Проще говоря, выборы — голосование по поводу избрания должностных лиц и депутатов [5, с. 130]. Анализируя указанное понятие, можно выделить общие, существенные черты выборов: это есть способ замещения соответствующей выборной должности, при этом вхождение в состав органа власти происходит не по воле кандидата (это есть захват), не по воле самого органа власти (это есть назначение, конкурс, пожалование), не по воле случая (наследство, жребий), а по воле самих избирателей.

В. Т. Кабышев уточняет изложенное выше определение выборов. С его точки зрения, выборы — акт вручения народом (в лице избирательного корпуса) своим представителям прав на осуществление своей власти [4, с. 3]. Таким образом, депутаты, выборное должностное лицо — представители народа. Мы придерживаемся иной точки зрения и считаем, что в ходе выборов вручается не только право представлять народ, но передается, делегируется власть (отдельные властные полномочия). При этом народ свой суверенитет не утрачивает и сохраняет некоторые властные полномочия.

Как утверждал Б. Спиноза¸ наличие цензов избирательного права также детерминировано тем, что в ходе выборов передаются властные полномочия. Дети, недееспособные граждане, а также лица, отбывающие наказание в виде лишения свободы, не обладают избирательной правосубъектностью, так как их невозможно признать свободными (то есть властными) гражданами в полном смысле этого слова. Следовательно, они и не могут своей свободой (властью) распорядиться по своему усмотрению и добровольно передать принадлежащие им властные полномочия депутатам, главе государства и пр. [8, с. 95].

Так, Государственная дума Федерального собрания — законодательный орган власти. Как нижняя палата парламента, она обладает законодательной властью, а не простым правом на ее осуществление. Федеральные законы не принимаются от имени народа Российской Федерации. Следовательно, в ходе выборов депутаты Государственной думы получили законодательную власть от народа. Парламентарии не действуют как обычные доверенные лица, которые не обладают правами доверителя, а лишь осуществляют от его имени права и исполняют обязанности. Законодательная власть передана народом Российской Федерации парламенту не в полном объеме — граждане вправе непосредственно принять тот или иной закон на референдуме. Однако содержащиеся в законодательстве ограничения препятствуют решению на референдуме ряда вопросов (например, на референдуме не может быть принят бюджет). Следовательно, парламентарии являются носителями исключительного права принимать бюджетный закон. У обычных граждан этого права нет, поскольку оно было добровольно передано парламентариям в ходе выборов.

Более того, в России, как и в большинстве стран мира, не допускается отзыв избирателями депутатов национального парламента и главы государства. Это абсолютно нехарактерно для отношений представительства, так как согласно основополагающим положениям гражданского права доверитель вправе в любое время отозвать доверенность у доверенного лица.

На наш взгляд, простой перенос положений частного права в публично-правовую сферу недопустим. Концепция общественного договора, которой придерживается и автор настоящей статьи, основывается на том, что договор, заключаемый в ходе выборов, не есть договор в частноправовом смысле. Он является безвозмездным (подкуп избирателей запрещен), в то время как в гражданском праве действует презумпция возмездности договоров.

Мы считаем, что существующие отношения между избирателями и депутатами невозможно охарактеризовать как отношения представительства, известные частному праву. Это сложное, комплексное публично-правовое отношение, основанное на том, что депутат в каком-то смысле является представителем народа и не обладает самостоятельными правами (парламентарии не вправе пересмотреть положения Конституции РФ, принять новую конституцию вправе только Конституционное собрание или народ на референдуме).

Вполне очевидно, что депутаты, выборные должностные лица представляют суверенную волю внутри государства и на международной арене (например, при заключении международных договоров), не обладая при этом самим суверенитетом, поскольку он неотчуждаем.

С другой стороны, парламент самостоятельно использует переданную ему народом законодательную власть. В конечном счете, парламент — это не только представительный орган, это еще и орган законодательной власти. Нетрудно догадаться, что нам импонируют взгляды немецкого политолога Р. Дарендорфа, автора концепции репрезентативной демократии. Согласно Р. Дарендорфу, в представительной демократии власть принадлежит представительным органам, избранным населением. Власть как таковая исходит от народа; она передается (делегируется) выборным органам власти, выборным должностным лицам. При проведении выборов народ решает, следует ли сохранить власть у прежних депутатов, выборных должностных лиц или она должна быть вручена другим, более ответственным личностям [3, с. 70].

В последнее время в науке, в судебных решениях категория «выборы» всё чаще понимается в широком значении1. Под выборами (в широком значении) следует понимать комплекс правоотношений, мероприятий, связанных с выдвижением и регистрацией кандидатов, списков кандидатов, проведением предвыборной агитации, голосованием, определением результатов этого голосования и совершением других избирательных действий [7, с. 111]. Нетрудно заметить, что термин «выборы» в широком смысле слова — это и есть избирательный процесс.

В отечественной науке преобладает традиционная точка зрения, что избирательная система в широком смысле этого слова — урегулированная нормами права совокупность общественных отношений, складывающихся между участниками избирательного процесса в ходе подготовки и проведения выборов в органы государственной власти и местного са- моуправления [6, с. 39]. Следует признать, что категории «избирательный процесс» и «избирательная система (в широком значении)» являются тождественными.

В науке встречаются и другие точки зрения. Так, Ю. А. Веденеев считает, что избирательная система — совокупность норм, регулирующих избирательные правоотношения [1, с. 34]. Т. В. Герасименко считает, что структура избирательной системы аналогична структуре правовой системы, поэтому избирательная система также состоит из двух групп общественных отношений. Первая урегулирована избирательным правом, вторая — неправовыми нормами, чаще всего — правосознанием [2, с. 10].

На наш взгляд, обе точки зрения некорректны. Точка зрения Т. В. Герасименко чревата тем, что в состав избирательной системы можно внести существующие неправовые явления (практику использования административного ресурса, подкуп избирателей). Подход Ю. А. Веденеева фактически лишает права на существование широко используемую категорию «избирательное право (в объективном смысле)».

На наш взгляд, категория «избирательная система (в широком значении)» имеет право на сосуществование. Данная категория тождественна категории «избирательный процесс». Напомним, что избирательный процесс не является процессом в полном смысле этого слова, использование указанного термина не совсем корректно с научной точки зрения. Очевидно, что категория «избирательная система (в широком значении)» более приемлема. Однако следует иметь в виду, что в науке, в судебных решениях категория «избирательный процесс» применятся весьма часто, в то время как категория «избирательная система (в широком значении)» почти не используется. В законодательстве зарубежных стран категория «избирательная система» обычно используется в узком значении. В силу этого в настоящей статье мы не будем оперировать категорией «избирательная система (в широком значении)».

Согласно ч. 3 ст. 23 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями)1, избирательная система (в узком смысле) — условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов — допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков. Иначе говоря, это есть конкретная методика определения избранного кандидата, кандидатов; алгоритм распределения мандатов; некая математическая формула, определяющая перевод голосов избирателей в мандаты. Современная наука выделяет следующие виды избирательных систем: мажоритарная система, пропорциональная система, смешанная система и полупропорциональная система.

На наш взгляд, категории «избирательная система (в широком значении)» и «избирательный процесс» тождественны. При этом нормы, регулирующие избирательную систему, отношения, составляющие избирательный процесс (то есть связанные с проведением выборов в широком смысле слова) — это есть избирательное право в объективном значении.

Рассмотрев основные категории избирательного права и процесса, можно составить так называемый «квадрат». Так, понятие «избирательная система» (в широком значении) тождественно категории «избирательный процесс», которая, в свою очередь, ничем не отличается по содержанию от категории «выборы» (также в широком значении). Все три указанные категории, так или иначе, регулируются избирательным правом (в объективном значении). Данное обстоятельство легко объясняет тот факт, что современные учебники, посвященные избирательному праву, могут иметь различные названия («Избирательное право», «Избирательный процесс», «Выборы в Российской Федерации», «Избирательная система Российской Федерации» и пр.), но имеют одинаковое содержание. К сожалению, такое расхождение во мнении относительно даже основных категорий избирательного права и процесса создает условия для злоупотреблений на практике. В конечном счете с момента вступления в силу новой Конституции РФ было принято лишь два постановления пленума Верховного суда РФ по вопросам судебной практики. Гигантское число проблемных вопросов избирательного законодательства до сих не разрешено ни законодателем, ни судами. На наш взгляд, одна из причин этого заключается в отсутствии единого мнения в научной среде в отношении основных категорий избирательного права.