Об основных субъектах государственного управления Монголии в области охраны и использования водных ресурсов

Сложности «транзитного» периода, вызванного изменениями политической системы монгольского общества в 1990-е гг., оказали свое воздействие и на государственное управление в области охраны и использования водных ресур- сов. Прежняя социалистическая система была ликвидирована, новая система не сформирована. С началом приватизации государственной собственности был открыт доступ к неконтролируемому использованию водных ресурсов, они считались «ничьими», и последующее их бесконтрольное и нерациональное использование привело к деградации и истощению. Результатом проведенной реорганизации водного сектора явилась ликвидация регулирования водных отношений на государственном уровне. Вместо традиционного института управления вопросами охраны и использования водными ресурсами была образована кампания «Водное хозяйство» при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия, на которую были возложены функции регулятора водных отношений. Вместе с тем она не обладала полномочиями специализированного органа государственного управления водными ресурсами. Пагубное состояние регулирования водных отношений негативно сказывалось и на состоянии экономики Монголии.

Попытки улучшить такое положение обусловили создание в 1991 году акционерного общества «Ус эрдэнэ» (Хувийн Холбооны Кампани «Ус Эрдэнэ»). Однако это акционерное общество было не в состоянии решить всех возникших водохозяйственных проблем. Начавшийся процесс приватизации государственной и коллективной собственности повлек за собой создание на базе прежних государственных организаций в административно-территориальных единицах – аймаках частных компаний, основной интерес которых заключался «только в получении прибыли от продажи оборудования ирригационных систем и колодцев» [1]. В результате проведенной приватизации водного хозяйства была практически уничтожена вся инфраструктура водного хозяйства, развален весь водохозяйственный комплекс страны.

Попытки реанимировать водохозяйственный комплекс, скоординировать действия по регулированию вопросов использования водных ресурсов с учетом новых политических, экономических и социальных факторов обусловили создание в 1995 г. двух неправительственных организаций – «Национальная водная ассоциация» и «Водная ассоциация». В их задачи входило устранение пробелов и повышение эффективности в вопросах управления в области охраны и использования водных ресурсов. Необходимо еще раз отметить, что в тот период практически все аймачные организации, занимавшиеся вопросами управления водными ресурсами, находились в частной собственности, и как следствие, они не могли уже быть подконтрольными государству.

Ситуация, сложившаяся в водохозяйственном комплексе Монголии, оказалась критичной. В 1998 г. по инициативе неправительственных организаций был созван Совет национальной безопасности Монголии, на котором был поставлен вопрос о необходимости возобновления государственного регулирования водных отношений в стране, в результате чего было принято решение о создании подведомственного Правительству Монголии Национального водного комитета Монголии, которому была поручена реализация первой Национальной программы о воде, принятой в 1999 г. Этому во многом способствовала принятая в 1992 г. Конституция Монголии, гласившая, что вода является «общенародным достоянием», на которую не допускается частная собственность, и определившая государство основным регулятором в области водных отношений: «сосредоточить в руках государства руководство народным хозяйством и экономической политикой» [2].

В настоящий момент в основе современной государственной политики Монголии в области водных отношений лежит признание водных ресурсов национальным достоянием, что обусловливает создание специальных институтов, оказывающих влияние на процесс государственного административного управления в области охраны и использования водных ресурсов.

Под государственным административным управлением водными ресурсами в Монголии понимается процесс государственного регулирования в области водных отношений посредством распределения сфер влияния между основными ветвями власти, процесс целенаправленного воздействия на отношения в области охраны и использования водных ресурсов. По структуре оно представляет собой систему институтов в рамках трех взаимодополняющих друг друга ветвей власти, в которой у каждого института свои полномочия и функции по горизонтали и по вертикали. В основном водном документе – Законе Монголии «О воде» – впервые в истории монгольского водного законодательства четко определены все политические институты, образующие «на основе нормативно-правовой подсистемы политическую схему» [3] государственного управления в области охраны и использования водных ресурсов на всех уровнях по иерархической вертикали. К ним относятся Великий Хурал Монголии, Правительство Монголии, органы центральной исполнительной власти, специально уполномоченный орган государственного управления в области водных отношений, органы административнотерриториальных единиц, бассейновые советы.

Определение структуры взаимоотношений органов исполнительной и законодательной ветвей власти, порядок формирования их институтов во многом зависят от формы правления. В данном контексте в Монголии центральным политическим институтом, оказывающим влияние на процесс государственного управления в области охраны и использования водных ресурсов, является Великий Хурал Монголии. Он представляет собой наивысший законодательный орган страны, который имеет свою внутреннюю структуру, включающую, в первую очередь, структуру по иерархической вертикали. Законом Монголии «О воде» он определен как главный субъект государственного управления в области охраны и использования водных ресурсов, в полномочия которого входит утверждение государственной политики в области водных отношений, установление платы за пользование водными ресурсами, ратификация международных договоров и соглашений по вопросам совместного использования трансграничных водных объектов. Во исполнение своих полномочий в области охраны и рационального использования водных ресурсов Великим Хуралом Монголии было принято Постановление № 12 от 31 января 2008 г. «Стратегия развития Монголии в новом тысячелетии» [4], в котором были обозначены важнейшие направления государственной политики Монголии на период с 2007 по 2021 г. В развитие положений принятого Великим Хуралом Монголии закона «О воде», а также обеспечения реализации основных положений «Стратегии развития Монголии в новом тысячелетии» Постановлением Великого Хурала Монголии № 24 от 20 мая 2010 г. была утверждена Национальная программа «О воде» [5]. Кроме того, он ратифицировал подписанное в 1995 г. Правительством Монголии Соглашение между Правительством Монголии и Правительством Российской Федерации по охране и использованию трансграничных вод.

Безусловно, принятые Великим Хуралом Монголии документы свидетельствуют о возрастающей роли государства в области водных отношений. Вместе с тем возникает необходимость их практического осуществления и контроля за процессом реализации поставленных целей. Высшую исполнительную власть в системе государственного управления в области охраны и использования водных ресурсов в Монголии осуществляет Правительство Монголии. Как официально-институциональная категория политического процесса Правительство Монголии представляет собой самостоятельный государственный институт, существующий наряду с институтом президентства. Оно является одним из основных политических институтов политической схемы государственного управления в области охраны и использования водных ресурсов: «Правительство Монголии является высшим исполнительным органом государства». Исполняя законы государства в соответствии с обязанностями по общему руководству хозяйством, социальному и культурному строительству, оно обладает основными полномочиями, а именно обеспечивает исполнение Конституции и других законов по всей стране; выполняет принятые Великим Хуралом Монголии решения; разрабатывает и осуществляет меры по вопросам отраслевого, межотраслевого, регионального развития; принимает меры по охране окружающей среды и разумному использованию природных, в том числе и водных ресурсов [6].

Глубокие изменения, произошедшие в Монголии в начале 90-х гг. прошлого столетия, нашли свое выражение в политических, экономических и социальных реформах, которые привели к трансформации базовых политических институтов, структур и норм. Ее осуществление во многом определялось необходимостью создания соответствовавшей изменившимся реалиям дифференцированной политической структуры с «высокой специализацией политических ролей и институтов», в которой значительная роль отводилась государству. Основными инструментами такой трансформации выступили равно как собственная основа, так и внедрение заимствованных политических институтов.

Как уже отмечалось выше, Правительство Монголии в настоящий момент является основным политическим институтом, ответственным за реализацию государственной политики в области водных отношений. Базовым структурным его элементом, реализующим государственную политику в области водных ресурсов, как и в России, является Министерство окружающей среды (Байгаль орчин Яам), созданное в 2002 г. и преобразованное в 2008 г. в Министерство окружающей среды и туризма (Байгаль орчин ая-лал жуулчлалын Яам). Особенностью водного законодательства Монголии является тот факт, что основные субъекты государственного управления в области охраны и использования водных ресурсов и их полномочия определены законом Монголии «О воде».

Складывающаяся практика государственного управления в области охраны и использования водных ресурсов показала эффективность комплексного подхода к управлению водными ресурсами. Это, в свою очередь, обусловило необходимость концентрации государственного управления в области охраны и использования водных ресурсов в руках одного политического института, каковым явилось созданное в 2005 г. Агентство водных дел Монголии, в полномочия которого вошли управление всеми видами использования водных ресурсов и вопросы их охраны. Впервые законом Монголии «О воде» был определен статус агентства как специально уполномоченного органа исполнительной власти в области водных ресурсов. Оно обладает широкими полномочиями в сфере водных отношений.

Композиция модели государственного управления в области охраны и использования водных ресурсов в Монголии (Национальное министерство окружающей среды и туризма – Национальное агентство водных дел) является достаточно распространенной в мировой практике. Аналогичная модель существует в Венгрии, Нидерландах, Германии и других странах, в том числе и в Российской Федерации. Вместе с тем на сегодняшний день Министерство окружающей среды и туризма Монголии и Агентство водных дел Монголии на центральном уровне не являются единственными политическими институтами, влияющими на процесс государственного управления в области охраны и использования водных ресурсов. В результате трансформации политической системы монгольского общества в конце 1990-х гг. функции по реализации государственной политики в области водных отношений были распределены по двум направлениям между несколькими политическими институтами, что способствовало актуализации вопроса о взаимодействии между ними. Первое направление государственной политики в области водных ресурсов – сохранение, восстановление и рациональное использование водных ресурсов – реализует в соответствии со своими полномочиями Министерство окружающей среды и туризма Монголии и подведомственное ему Агентство водных дел. В процессе реализации второго направления государственной политики в области водных отношений – использование водных ресурсов для нужд населения и объектов экономики – участвуют еще семь институтов государственного управления, правовой статус которых, как и в России, утвержден Правительством Монголии как главным субъектом исполнительной власти. К таким институтам относятся 1) министерство продовольствия и сельского хозяйства (вопросы обеспечения сельскохозяйственного водоснабжения); 2) министерство строительства и городского развития

(вопросы муниципального водоснабжения); 3) министерство здравоохранения (соблюдение санитарно-гигиеническим благополучием на водных объектах); 4) министерства энергетики (находятся вопросы гидроэнергетики); 5) министерство обороны и подведомственная ему Государственная профессиональная инспекция (функции контроля и надзора); 6) министерство иностранных дел Монголии (государственное управление вопросами охраны и использования трансграничных водных объектов).

Безусловно, такое количество основных акторов государственного управления в области охраны и использования водных ресурсов не может не породить проблему межведомственной разобщенности на фоне несовершенства нормативно-правовых принципов регулирования вопросов в области водных отношений. Но ее разрешение может позитивно повлиять на эффективность государственного регулирования вопросов охраны и испо льзования трансграничных вод.