Объективное вменение при привлечении служащих органов государственной власти к юридической ответственности

П редметом исследования настоящей статьи являются нормы права и правоприменительная практика, касающиеся привлечения к юридической ответственности государственных служащих из числа руководящего состава их вышестоящими начальниками за проступки, совершенные их подчиненными, либо за произошедшие без их вины явления негативного характера на подведомственной территории (курируемом направлении деятельности). Актуальность заявленной проблематики объясняется существенной угрозой нарушения принципа виновности при привлечении к юридической ответственности, а также выявлением неформальных сторон деятельности аппарата государственного управления. Если признать нормой указанный выше подход привлечения к ответственности среднего уровня руководителей лишь за сам факт происшествия либо иного негативного явления, то подобный же алгоритм будет переноситься наказанным чиновником на правоотношения за пределами государственной структуры, вовлекая в проиллюстрированный процесс обычных граждан и представителей сторонних организаций. В результате установленный законодательством механизм правового регулирования уступит место неформальным правилам, продиктованным, главным образом, удобством управления и леностью бюрократического аппарата.

Советскому наркому путей сообщения Л.М. Кагановичу приписывают знаковую фразу «У каждой аварии есть имя, отчество и фамилия». На практике высказывание наркома означало репрессивный характер расследований частых в ту пору аварий на железной дороге. Вопрос, на который должны были ответить следователи, теперь звучал не «почему возникла авария, чрезвычайное происшествие», а «кто виноват в том, что это произошло». Какая бы ни случилась катастрофа, всегда должен был найтись человек, на которого можно было бы «спихнуть вину» и которого можно было бы привлечь за нее к ответственности. По замыслу «железного наркома» такой подход повышал дисциплину и чувство ответственности среди служащих наркомата, заставлял прилагать больше усилий для предупреждения происшествий и преступлений.

Принцип, выдвинутый Кагановичем, получил широкое распространение в системе государственной службы СССР. Он пришелся по нраву правящей бюрократии, поскольку заметно упрощал ее работу. После любой аварии теперь не надо было досконально докапываться до ее причин, выстраивать причинно-следственные связи, анализировать внешние факторы, принимать меры, весьма затратные по ресурсам. Достаточно было найти и наказать «виноватого», желательно напоказ, чтобы другие поняли, что аварий и происшествий лучше не допускать. Проще наказать конкретного ответственного чиновника, демонстрируя свою власть окружающим, чем детально выяснить реальные факторы, приведшие к аварии, и принять меры, исключающие их повторение [12].

Конечно, приведенный подход противоречит базовым принципам привлечения к юридической ответственности, однако продолжает реализовываться и в настоящее время. В современной юридической литературе предлагается наказывать руководителей отделов «за ненадлежащую организацию работы отдела» и «за недолжный контроль за подчиненными» [15].

Позволим себе не согласиться с приведенным мнением.

Федеральные законы о видах государственной службы прямо или косвенно воспроизводят положения о том, что привлечение служащих к дисциплинарной ответственности производится лишь при установлении их вины и нарушения ими возложенных обязанностей1.

Наказание по принципу «раз происшествие на закрепленной территории или в курируемой сфере деятельности произошло, значит, кто-то нарушил свои обязанности» представляет собой объективное вменение и противоречит принципу обязательности доказательства вины и установлению реальных причинно-следственных связей. Естественно, руководитель обязан контролировать работу подчиненных и несет ответственность за рациональное распределение служебной нагрузки, однако сказанное не означает, что начальник виновен во всех срывах намеченных планов по умолчанию. Существуют также не укладывающиеся в заранее составленные планы факторы, которые также подлежат учету при разбирательстве и выявлении причин произошедшего.

Применяя «формулу» Кагановича на практике, бюрократический аппарат уже привычно, по умолчанию, настроен на обязательное назначение какого-либо служащего определенного уровня «на заклание» старшему начальству, если, конечно, у последнего нет протеже на достаточно высоком уровне власти [4, с. 37]. Если такого служащего сразу не нашлось, то необходимо более скрупулезно изучить обязанности служащих с целью обнаружить формулировку, наиболее близко подходящую под невыполнение ее в полном объеме применительно к создавшейся ситуации. В результате виновный будет обнаружен даже там, где нет ничьей вины.

Конечно, с таким же успехом можно назначить шамана ответственным за то, что долго нет дождя, и наказывать его за нерадивое отношение к своим обязанностям [6, с. 93]. Установления реальных причин засухи и даже самой возможности влияния шамана на погоду для этого не требуется.

Почему же вышеобозначенный подход оказался жизнеспособным на ниве российского чиновничества и применяется до настоящего времени? Для ответа на данный вопрос необходимо напомнить, что, несмотря на заявления высокого уровня руководителей в средствах массовой информации, так называемая палочная система, где количественные пока- затели сравниваются с аналогичным периодом прошлого года, во многих государственных ведомствах по-прежнему себя не изжила. Российские чиновники по-прежнему в первую очередь оценивают подчиненных по динамике отчетных показателей и по единичным резонансным происшествиям [3, с. 35].

Так, традиционной основой для оценки деятельности полиции служит формируемая самой полицией статистическая отчетность, главным образом отражающая уровень преступности и раскрытия преступлений. Основным инструментом формирования полицейской отчетности является система АППГ 1. Плюс один означает динамику показателей по каждому из направлений по сравнению с их уровнем в аналогичном периоде прошлого года. Положительная или отрицательная динамика отчетности составляет основу для выводов об эффективности деятельности сотрудников полиции, курирующих данные направления [2, с. 128].

Так называемая палочная система приводит к тому, что энергия сотрудников направлена не на борьбу с преступностью, а на борьбу с неудобной статистикой, подгонку системы оценки под нужные показатели. Соответственно, имеют место случаи привлечения к дисциплинарной ответственности и увольнений руководителей на местах не за личные правонарушения, а за сам факт негативного происшедшего явления либо за ухудшение показателей. В приказах о такого рода наказаниях указываются следующие довольно типовые формулировки: «за рост количества нарушений законности со стороны подчиненных» [14, с. 38], «отсутствие должного контроля за работой подчиненных», «непринятие мер по профилактике правонарушений»2, «отсутствие контроля за исполнением подчиненными административного законодательства»3 и подобные.

Однако стоит еще раз подчеркнуть, что наказание подчиненного не исправляет проблему, не решает вопрос с недопущением такого рода эксцессов в будущем, если проблема системная, если ее происхождение обусловлено совокупностью многих факторов, как связанных, так и не связанных с качеством работы наказанного сотрудника. И поскольку энергия высокого начальника по результатам разбора происшествия направлена именно на показательное наказание подчиненного (чтобы другим «не повад- но было», чтоб коллеги наказанного почувствовали опасность и сами старались не оказаться в подобной ситуации), на анализ реальных причин происшедшего негативного явления обычно ни желания, ни энергии уже не хватает.

Применительно, например, к воинской среде наказывать различного уровня воинских начальников практикуется не за сам факт правонарушения в возглавляемом воинском коллективе, а за неудовлетворительное воспитание, низкий уровень воинской дисциплины, самоустранение от наведения надлежащего порядка, ненадлежащий контроль за проведением мероприятий, незнание реального положения дел и др. [5, с. 28]. Полагаем, что подобные формулировки являются производными от довольно широких и несколько размытых формулировок обязанностей командиров на местах. Так, согласно Уставу внутренней службы ВС РФ4 любой командир (начальник) обязан:

• •    постоянно воспитывать подчиненных (ст. 78);

• •    поддерживать воинскую дисциплину, неза медлительно докладывать обо всех преступлениях и происшествиях в подчиненной воинской коллективе (ст. 79);

• •    принимать все возможные меры по обеспече нию защищенности военнослужащих от воздействия на них опасных факторов, предупреждению их гибели и увечий (ранений, травм), а также осуществлять мероприятия по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью (ст. 81).

Подразумевается, что выполнение всех приведенных обязанностей означает недопущение любых неуставных взаимоотношений в воинском коллективе. В бюрократической логике заложено следующее клише: если подчиненных военнослужащих постоянно воспитывать, заботиться о сохранности их жизни и здоровья, контролировать исполнении ими обязанностей военной службы, то преступлений и правонарушений, случаев травматизма удастся избежать. Следовательно, если факт происшествия всё же случился, то кто-то из командиров (или даже несколько из них в служебной иерархии в зависимости от значимости и последствий случившегося) указанные выше обязанности не исполнил либо исполнил ненадлежащим образом. Значит, такой руководитель подлежит наказанию в целях профилактики недопущения подобных эксцессов в будущем.

В качестве примера можно привести приказ Министра обороны РФ от 08.07.2005 № 273 «О тяжелом происшествии в Санкт-Петербургском военноморском институте», где к дисциплинарной ответ- ственности привлечены целый ряд адмиралов за неправомерные действия курсового офицера, повлекшие смерть курсантов, а начальник военного института представлен к увольнению с военной службы5.

Следует обратить внимание на то, что наказаны были адмиралы, которые вряд ли даже знали фамилии погибших курсантов и о самом их существовании, которые лично не проводили с ними занятия и своими личными действиями не нанесли им вреда. Однако им в вину было вменено ненадлежащее исполнение обязанностей по организации работы, контролю за исполнением, недостаточное усердие и профилактика правонарушений среди подчиненных.

В чем ущербность «формулы» Кагановича с точки зрения правоприменения?

Во-первых, традиция форм и методов управленческой деятельности российских сановников. Любой местный ставленник центральной власти отвечал за тишину и благополучие вверенной территории, что включало себя отсутствие преступлений и происшествий, не беспокойство лишними проблемами государя и его ближайшего окружения.

В русской литературе весьма красочно и образно такой подход проиллюстрирован в рассказе Н.С. Лескова «Человек на часах». По сюжету рассказа солдат Постников, стоя на посту у Невы, ночью слышит крики утопающего. Зная о запрете оставлять свой пост, он всё же нарушает его и спасает человека, за что впоследствии несет строгую экзекуцию. Представляется интересной логика его командира подполковника Свиньи-на: «Виноват или не виноват батальонный командир в том, что один из его солдат сделал под влиянием увлечения благороднейшим состраданием, – этого не станут разбирать те, от кого зависит хорошо начатая и тщательно поддерживаемая служебная карьера Сви-ньина. Государь, конечно, рассердится и непременно скажет полковому командиру, что у него «слабые офицеры», что у них «люди распущены» [9, с. 11].

Во-вторых, формализм и бюрократическая деформация правосознания самого чиновничьего аппарата. Большинство самоуправцев и диктаторов искренне убеждены, что их правление выгодно народу, что их власть существует на пользу народа. В массе своей «рубящий с плеча» руководитель – не своекорыстный злоумышленник, а чаще всего субъективно честный человек, но с сознанием, деформированным социальной практикой, общими социальными условиями, способствующими развитию черт бюрократической личности [11].

В веберовском анализе бюрократии главное место отводится формальным отношениям в рамках ор- ганизаций, отношениям, которые строго урегулированы некими внутренними правилами организации или законодательством [17, с. 179]. М. Вебер не учитывал неформальные, не регламентированные законом или внутренними правилами отношения в качестве самостоятельной движущей силы поведения должностного лица. В реальности же кроме официальных взаимоотношений в бюрократической системе присутствуют и неформальные правила, формируемые конкретным руководителем, менталитетом управленческого аппарата, культурой, уровнем интеллекта и многими другими факторами. Каждый новый служащий, приходящий в управленческий аппарат, выясняет свое место в системе властных отношений, перенимает сложившиеся ранее специфические поведенческие ценности подчинения, нормы, регулирующие продвижение во властной иерархии, приспосабливается к этим правилам [1, с. 22].

В-третьих, нетрудно заметить наличие корруп-циогенных факторов при применении расплывчатых формулировок обязанностей служащих государственных учреждений. В частности, к таким факторам можно с уверенностью отнести: 1) отсутствие или неполноту административных процедур; 2) юридико-лингвистическую неопределенность – употребление двусмысленных терминов и категорий оценочного характера6.

Важно напомнить, что объектом управления со стороны руководителя государственного учреждения является не бездушный агрегат и не полностью контролируемый физический процесс, а открытая социальная система, трудовой коллектив. Здесь подчиненный как личность имеет свою собственную волю, собственные взгляды на окружающую действительность, собственные желания, не всегда совпадающие с рамками установленных регламентов. Поэтому возникновение неформального поведения здесь – объективный процесс, вызванный потребностями индивида в неофициальном, межличностном общении, которого недостает в формальной структуре [19, с. 77]. Поэтому ненадлежащее исполнение служебных обязанностей кем-либо из подчиненных не означает автоматического признания ненадлежащего руководства со стороны его начальника.

В этом плане совершенно справедлива позиция Верховного Суда РФ, выраженная при рассмотрении спора о наказании руководителя отдела за то, что часть его подчиненных не прошли обязательную доподготовку. Суд признал взыскание незаконным ввиду отсутствия в этом вины наказанного и наличия у него такой обязанности7.

При ежедневном выполнении одних и тех же управленческих функций у чиновника формируется стереотипное мышление, теряются навыки личностной рефлексии, происходит профессиональная деформация. Ярким проявлением профессиональной деформации руководителя служит развивающаяся со стажем работы ригидность поведения, мышления, ценностей и установок. Ответственность в принятии решений переходит в авторитарность, переоценку собственных возможностей, нетерпимость к критике, властность, потребность командовать другими людьми, грубость, требование к безоговорочному подчинению, что в конечном итоге приводит к деспотизму и отсутствию адекватной обратной связи [7, с. 347].

Как ни парадоксально, при всей довольно жесткой регламентации деятельности процесса принятия управленческого решения на государственной службе его результат, выбор вектора деятельности отдан на откуп самому принимающему решение чиновнику. И если в некоторых сферах, например, при предоставлении государственных услуг, административные регламенты описывают не только процедуру принятия решения, но и основания для вынесения положительного или отрицательного решения, то в сфере организации внутренней деятельности подобные механизмы не установлены. При этом алгоритм принятия управленческого решения, направленного на организацию внутренней деятельности, включая применение дисциплинарной власти, является абсолютно закрытым и даже не поддающимся контролю.

В результате, с одной стороны, служащие на местах абсолютно не защищены от произвола старшего начальника, который под эгидой наведения порядка имеет возможность наказать практически любого нижестоящего сотрудника даже за те деяния, которые не находятся в причинной связи с поведением и реальными возможностями наказанного. С другой стороны, широчайшие полномочия руководителей в сфере внутренней деятельности в совокупности с отсутствием той силы, которая способна контролировать не только законность, но и целесообразность, адекватность принимаемых управленческих решений, способны привести как к произволу чиновников, так и смещению целевых установок работы с главных на второстепенные. При таком подходе во многих государственных учреждениях размываются механизмы выявления, анализа и ранжирования реальных и потенциальных проблем, определения приоритетов в деле их решения, оптимальных сроков, применяемых методов.

Указанные выше организационные дефекты публичного управления требуют научного осмысления, а также выработки мер по оценке направленности управленческих решений и определения последствий их применения еще на ранних стадиях [8, с. 38].

Необходимо, чтобы не только государственные услуги оказывались качественно, но и внутренние функции исполнялись с соблюдением требований господства права в рамках хорошего правления.

Наказание подчиненного не должно становиться самодовлеющей целью руководителя; оно всего лишь средство реакции на нарушение, но никак не средство наведения порядка и устранения причин негативного явления. При неблагоприятном мотивационном подходе руководителя (преобладание наказаний, причем для острастки) усиливается внешняя отрицательная мотивация, что может в своем развитии, проходя через стадию «стремлюсь активно избежать наказания» и дойдя до стадии «мне уже все равно, делайте со мной, что хотите, можете наказывать, у меня нет ни сил, ни желания», привести к демотивации руководителей среднего звена [18, с. 105].

Принцип индивидуализации ответственности предполагает возложение ответственности на личность правонарушителя и недопустимости ее перенесения на другого субъекта [16, с. 20]. Поэтому следует полностью согласиться с мнением А. Хинштейна о том, что «подходить к ответственности начальства за преступления подчиненных нужно очень деликатно и дифференцированно, чтобы не подталкивать руководителей к укрывательству преступлений»8.

Всевластие начальника в иерархически построенных организациях в совокупности с возможностью произвольного наказания подчиненных порождают приспособленчество, чинопочитание, патернализм и др. [13, с. 45]. Воспитательный эффект от подобного наказания нельзя назвать положительным [20, с. 132], поскольку ни сам привлеченный к ответственности, ни его коллеги не воспринимают действия наказанного как виновные, а потому оправдывают его или даже склоняются к правовому нигилизму.

Правовая эффективность управленческих решений должна оцениваться степенью достижения правовых целей.В этом случае эффективность выражается в организации порядка [10, с 126], в предупреждении новых нарушений. Наказание подчиненного (при наличии его вины и причинно-следственной связи между его деянием и наступившими последствиями) может быть лишь средством достижения указанной значимой цели. Само по себе наказание или увольнение подчиненного вряд ли приведет к существенному улучшению ситуации в той сфере общественной жизни, которую курирует данный чиновник, без соответствующих изменений организационного и правового характера в сфере регулирования указанных правоотношений.