Обеспечение инклюзивного образования в документах политико-правового характера

Современная практика по принятию разнообразных по форме и содержанию политикоправовых документов является предметом многочисленных научных дискуссий, ставящих целью выработать унифицированные требования к созданию данных документов. Унификация позволит, прежде всего, внести ясность в актуальный вопрос о цели принятия концепций, стратегий, доктрин, программ. По мнению большинства авторов, логика выстраивания политики должна быть следующая: разработка и принятие доктрины (свойства: общественное признание и государственное принятие), принятие концепции (как модели целевых устремлений) [3, с. 298], принятие стратегии (постановка задач, способов, методов и ресурсов).

Наличие на сегодняшний день многочисленных государственных актов, составляющих груп- documents, persons with disabilities, integration, inclusive пу политико-правовых документов, придает особую актуальность исследованиям, посвященным вопросам их создания, содержания и юридической силы. М.А. Мушинским было предложено именовать данные документы источниками политико-идеологического характера [2, с. 488]. Действующее законодательство использует такие термины, как «доктринальный документ», «документ стратегического планирования», «концептуальный документ», «программный документ», при этом не раскрывая их содержания. На этом фоне выработка единообразного подхода к применению терминологии представляется методологически значимой задачей, не решенной на данный момент. Исследования в данном направлении будут способствовать выработке методических рекомендаций с учетом правил юридической техники.

Указанные вопросы имеют свою актуальную окраску также применительно к теме данной публикации. Проанализированные нами политикоправовые документы по вопросам инклюзивного образования характеризуются отсутствием единообразия процедуры их создания и введения в действие. Большинство из рассмотренных нами документов были утверждены постановлениями правительств субъектов Российской Федерации (Республика Татарстан, Магаданская область, Архангельская область, Республика Бурятия). Иными формами введения в действие были: распоряжение правительства (Новосибирская область), указ губернатора (Красноярский край), распоряжение соответствующего комитета правительства (Санкт-Петербург).

Важно отметить, что формирование образовательного законодательства по вопросу общедоступности образования происходит в условиях отсутствия четкой концептуальной основы, целью которой было бы определение целей, задач и направлений развития интегрированного, инклюзивного образования. Отсутствие федеральных политико-правовых документов в части инклюзивного образования может расцениваться как неготовность государства к комплексному решению данной задачи. Вполне возможно, это обусловлено отсутствием единых методологических оснований для реализации инклюзивного образования в России.

Тем не менее, изменения, происходящие в законодательстве, позволяют наблюдать процесс гуманизации образования. На этом фоне все чаще звучит мнение о переходе к качественно новой государственной политике в вопросе обучения и социализации людей с ограниченными возможностями здоровья, в которой «…достаточ-но четко прослеживается новый – инклюзивный – тренд в развитии отечественной системы образования» [4, с. 105].

В настоящее время в России разработана новая Концепция государственной политики в сфере обеспечения прав ребенка на период до 2025 года, в которой определен комплекс законодательных предложений, направленных на реализацию основных задач по дифференцированной поддержке семей, включая семьи с детьми-инвалидами, в том числе на обеспечение государственных гарантий прав таких детей на получение образования.

Российская Федерация взяла на себя обязательства обеспечения полного участия детей, включая детей с ограниченными возможностями здоровья и детей-инвалидов, в гражданской, политической, экономической, социальной и культурной жизни общества, ликвидации дискриминации по признаку инвалидности, защиты инвалидов и осуществления ими всех прав и основных свобод человека, а также создания эффективных правовых механизмов обеспечения этих прав. Правовой основой проводимой политики выступают, прежде всего, Указы Президента РФ: от 29.05.2017 № 240 «Об объявлении в Российской Федерации Десятилетия детства», от 07.05.2012 № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки»; от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики». Особая роль принадлежит постановлениям Правительства РФ, утверждающим программные документы в сфере образования. На сегодняшний день действует Постановление Правительства РФ от 26.12.2017 № 1642 (ред. от 14.08.2019) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие образования».

Одним из первых документов, признавших необходимость особой правовой регламентации процесса интеграции в сфере образования, было Письмо Минобразования РФ от 16.04.2001 № 29/1524-6. Согласно п. 22 данного документа базовым правовым актом для реализации программы интегрированного обучения должен был стать Закон РФ «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)». Однако этот документ до сих пор не принят.

В рамках исполнения Плана мероприятий по созданию специальных условий получения общего и дополнительного образования обучающихся с инвалидностью и обучающихся с ограниченными возможностями здоровья на 2018–2020 годы подготовлен проект Стратегии развития образования детей с ограниченными возможностями здоровья и детей с инвалидностью в Российской Федерации на период до 2030 года.

Напомним, что попытка разработать и обсудить концепцию интегрированного обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья (со специальными образовательными потребностями) на федеральном уровне была предпринята еще в 2001 году. Соответствующий документ стал результатом работы международной научнопрактической конференции по проблемам интегрированного обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья (с особыми образовательными потребностями), проведенной в Москве в январе 2001 года. В конференции участвовали более 160 делегатов из 35 регионов России, представители Беларуси, а также гости из Франции,

Португалии, Бельгии и США. В результате работы конференции была принята Концепция педагогических аспектов интегрированного обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья (со специальными образовательными потребностями). Тем не менее, официального нормативного закрепления научные разработки не получили.

Важно отметить наличие особого интереса к вопросу концептуального обеспечения инклюзивного образования среди научно-педагогической общественности, что подтверждается разработкой отдельных научных трудов. Так, содержательна и актуальна, на наш взгляд, Концепция развития образования обучающихся с инвалидностью и ограниченными возможностями здоровья 2020– 2030 гг., разработанная ФГБНУ «Институт коррекционной педагогики Российской академии образования» по заказу Минпросвещения. По мнению разработчиков указанного документа, концепция призвана стать научной основой стратегии развития образования в Российской Федерации детей с особыми образовательными потребностями на период до 2030 года [1].

Отметим, что разработанная концепция содержит ключевую идею развития системы образования в России – идею взвешенного сочетания принципов интеграции и профессионального воздействия в специально организованных условиях. Как следствие, говоря о доступности образования для лиц с ограниченными возможностями здоровья, следует вести речь об интеграции не в образовательную организацию, а об интеграции в образовательное пространство. Таким образом, представляется возможным констатировать, что на сегодняшний день ведутся методологические разработки гарантий доступности массового образования для детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья.

В период отсутствия утвержденной федеральной концепции образования для лиц с ограниченными возможностями здоровья особое значение приобретают соответствующие документы, принятые на уровне субъектов Российской Федерации. Проведенный анализ состояния правовой регламентации данного вопроса показал, что данный процесс не является повсеместным. Это обусловлено, прежде всего, такими факторами, как отсутствие длительное время дефиниции «инклюзия» и федеральной концепции образования для лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидностью.

На сегодняшний день были приняты следующие специальные региональные документы по вопросу инклюзивного образования:

• –    Концепция развития инклюзивного образования в Новосибирской области на 2016– 2020 годы;

• –    Концепция инклюзивного образования детей с ограниченными возможностями здоровья в Ставропольском крае;

• –    Концепция развития инклюзивного образования в Красноярском крае на 2017–2025 годы;

• –    Концепция развития инклюзивного образования в Республике Бурятия;

• –    Концепция инклюзии в социальной политике Республики Татарстан на 2017–2020 годы;

• –    Концепции развития образования лиц с ограниченными возможностями здоровья (в том числе инклюзивного образования) в Архангельской области на 2015–2021 годы;

• –    Концепции развития инклюзивного образования в Магаданской области до 2020 года (с изменениями на 29 марта 2019 года);

• –    Концепция образования детей с ограниченными возможностями здоровья в образовательном пространстве Санкт-Петербурга.

Появление новой концепции наблюдается в Республике Саха (Якутия), она будет уже второй в истории региона. Первой была Концепция инклюзивного образования Республики Саха (Якутия), рассчитанная на 2012–2016 годы.

Ведется работа по обсуждению проекта соответствующей концепции в Республике Башкортостан. Проект Концепции развития инклюзивного образования имеет, на наш взгляд, ряд недостатков, среди них: неполнота перечня задач концепции; непроработанность вопроса о механизмах реализации задач, а также показателей уровня их решения. Так, в перечень задач следует включить:

• –    совершенствование нормативной правовой базы в сфере развития инклюзивного образования;

• –    обеспечение комплексного психолого-медико-педагогического сопровождения детей с ограниченными возможностями здоровья в условиях инклюзивного образования;

• –    развитие системы ранней помощи;

  – формирование новой инклюзивной культуры общества относительно позитивного отношения к детям и лицам с ограниченными возможностями здоровья и инвалидностью, основанной на принципе гуманизма.

Проведенный нами анализ большинства указанных выше концепций инклюзивного образования регионального уровня (Архангельской области, Магаданской области, Новосибирской области, Красноярского края, Республики Бурятия, Санкт-Петербурга) позволяет сформулировать ряд выводов относительно их структуры и содержания. Документы включают достаточно объемный материал, разделенный на главы. Наиболее сложная структура, предполагающая деление главы на пункты, наблюдается в концепциях Красноярского края и Республики Бурятия. Во всех изученных документах присутствуют главы, содержащие общие положения (нормативноправовые основы, основные понятия), цель и задачи (за исключением Новосибирской области), направления развития инклюзивного образования в субъекте, а также ожидаемые результаты. Рассмотренным документам не свойственно наличие приложений. Они были оформлены лишь в Концепции образования детей с ограниченными возможностями здоровья в образовательном пространстве Санкт-Петербурга.

В концепциях также принято освещать состояние системы инклюзивного образования на момент их принятия. В этой связи вызывает интерес содержание Концепции, принятой в Санкт-Петербурге, в которой состояние обобщено не в цифрах, а представляет собой swot-анализ факторов внешней и внутренней среды, влияющих на развитие системы образования детей с ограниченными возможностями здоровья в Санкт-Петербурге. Все факторы были объединены в две группы: факторы внешней среды и факторы внутренней среды. Данный анализ был проведен Санкт-Петербургской академией постдипломного педагогического образования.

Отметим, что не всегда при разработке содержания концепций уделяется внимание вопросу межведомственного взаимодействия в процессе реализации инклюзивного образования, как не уделяется должного внимания и проблеме сетевого взаимодействия. Из Письма Министерства образования и науки РФ от 28.08.2015 № АК-2563/05 следует, что сетевая форма не является обязательной и применяется образовательной организацией только в тех случаях, когда это требуется для обеспечения необходимого уровня подготовки выпускников и является целесообразным. При этом образовательные программы, реализуемые с применением сетевой формы, обладают рядом преимуществ.

Анализ концепций показал недостаточный уровень внимания к проблеме доступности профессионального образования. Так, вопросы профессионального обучения и профессионального образования поднимаются в той или иной степени лишь в концепциях Республики Бурятия, Красноярского края, Архангельской области.

В современный период развития инклюзивного образования, который может быть охарак- теризован только как период становления, особое значение имеют методологические вопросы, а также вопросы научно-методического обеспечения образовательного процесса. Данные аспекты находят свое отражение лишь в отдельных концепциях. Так, в Концепции Архангельской области содержатся положения о необходимости научно-методического обеспечения образовательного процесса в условиях инклюзивного образования. Важно отметить, что одновременно в концепциях наблюдаются расхождения в таком ключевой вопросе, как понимание сущности интеграции и инклюзии. Кроме того, в Концепции развития инклюзивного образования в Республике Бурятия наряду с общеизвестным термином «лица с ограниченными возможностями здоровья» был использован термин «лица с ограниченными возможностями в развитии», который, как минимум, не применяется в действующем законодательстве.

В отдельных субъектах Российской Федерации в условиях отсутствия в них концепций принимаются планы, содержащие перечень мероприятий по вопросам организации образования для детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья. Примером такого подхода является Республика Северная Осетия – Алания. Думается, подобный сценарий будет приемлемым в условиях наличия соответствующей концепции, а также для управления образованием на муниципальном уровне.

Одновременно можно наблюдать принятие на уровне муниципальных образований соответствующих базовых документов, именуемых нами политико-правовыми. Так, в городе Якутске действует Концепция развития инклюзивного образования города Якутска на 2018–2022 годы. Альтернативным вариантом (формой) подобного муниципального акта является положение. Например, Положение об инклюзивном образовании детей с ограниченными возможностями здоровья в муниципальных образовательных учреждениях Щелковского муниципального района. Считаем эту практику нецелесообразной, так как целеполагание по вопросу такой важности должно осуществляться на государственном уровне, обеспечивая тем самым унифицированную модель построения интегрированного образования в целом.

Обобщением сказанного выше является вывод о том, что современной наукой предлагаются альтернативные пути правового оформления государственной политики. Однако представляется безапелляционным то, что научная база – обяза- тельное условие разработки таких принципиально важных документов, как документы политикоправового характера.

Необходимость разработки базового документа общефедерального уровня по вопросу интегрированного, инклюзивного образования, по нашему мнению, является очевидной. При разработке такого документа следует учитывать потенциальные угрозы реализации заложенных в нем задач. Эти угрозы могут заключаться в неполноте нормативно-правовой базы, неготовности образовательных организаций и педагогов к новым условиям работы, а также других факторах. Также весьма важным представляется определение критериев оценки эффективности проводимой интеграционной и инклюзивной политики. При этом интересы развития детей с ограниченными возможностями здоровья и детей-инвалидов должны быть основным ориентиром проводимой политики включенного образования.

• 1.    Концепция развития образования обучающихся с инвалидностью и ограниченными возможностями здоровья до 2030 г. / под общ. ред. Н.Н. Малофеева. М.: ФГБНУ «ИКП РАО», 2019.

• 2.    Мушинский М.А. Стратегии, концепции, доктрины в правовой системе Российской Федерации:

• 3.    Нестеров А.В. О доктринах, концепциях и стратегиях // Конституция Российской Федерации: политико-экономические приоритеты: материалы Всероссийской научно-практической конференции (Омск, 16 ноября 2009 г.). Омск, 2010.

• 4.    Степанова О.А., Юсупов Р.Г. Государственная программа Российской Федерации «Развитие образования» на 2013–2020 годы: инклюзивный контекст // Вестник УГНТУ. Наука, образование, экономика. 2013. № 1(3).

проблемы статуса, юридической техники и соотношения друг с другом // Юридическая техника. 2015. № 9.

• 1.    Koncepciya razvitiya obrazovaniya obuchayushhix-sya s invalidnost`yu i ogranichenny`mi vozmozhnostyami zdorov`ya do 2030 g. / pod obshh. red. N.N. Malofeeva. M.: FGBNU «IKP RAO», 2019.

• 2.    Mushinskij M.A. Strategii, koncepcii, doktriny` v pravovoj sisteme Rossijskoj Federacii: problemy` statusa, yuridicheskoj texniki i sootnosheniya drug s drugom // Yuridicheskaya texnika. 2015. № 9.

• 3.    Nesterov A.V. O doktrinax, koncepciyax i strate-giyax // Konstituciya Rossijskoj Federacii: politiko-e`konomicheskie prioritety`: materialy` Vserossijskoj nauchno-prakticheskoj konferencii (Omsk, 16 noyabrya 2009 g.). Omsk, 2010.

• 4.    Stepanova O.A., Yusupov R.G. Gosudarstvennaya programma Rossijskoj Federacii «Razvitie obrazovaniya» na 2013–2020 gody`: inklyuzivny`j kontekst // Vestnik UGNTU. Nauka, obrazovanie, e`konomika. 2013. № 1(3).

EURASIAN LEGAL PORTAL

ЕВРАЗИЙСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ПОРТАЛ

Наш портал состоит из следующих разделов:

• v Законопроекты

v Принятые законы v Судебная практика v Пресс-релизы v Юридические статьи v Юридические вузы v Юридическая школа в лицах v Новости v Наши партнеры v Институт законодательства v Бесплатная юридическая консультация

Целями проекта являются: