Обеспечение предоставления гражданам квалифицированной юридической помощи

В научных и законодательных кругах на протяжении последнего десятилетия предметом острых дискуссий выступали три вопроса: критерии квалифицированной юридической помощи, в том числе и квалифицированного судебного представительства, субъекты обеспечения граждан бесплатной юридической помощью по гражданским делам и системное решение проблемы доступа к квалифицированной юридической помощи малоимущих и других социально незащищенных слоев населения. Плюс к названным краеугольным аспектам – правовое регулирование, источники и размеры финансирования оплаты труда адвокатов, участвующих по назначению в гражданском процессе.

Хотелось бы начать повествование с безмолвной первопричины подобных «коллок- виумов» в научных кругах – конституционной гарантии, реализующейся более или менее полноценно в уголовном процессе (ч. 2, 3 ст. 49, 51 УПК РФ): каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи, которая в случаях, предусмотренных законом, оказывается бесплатно (ч. 1 ст. 48 Конституции РФ). В конституционном судопроизводстве представителями сторон, за исключением представителей по должности, в соответствии с ч. 2 ст. 53 Федерального конституционного закона от 12 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» могут быть адвокаты или лица, имеющие ученую степень по юридической специальности. В арбитражном и административном судопроизводстве в качестве представителей допускаются адвокаты или лица, осуществляющие деятельность по оказанию юридической помощи (ч. 3 ст. 59 АПК РФ, ч. 2, 3 ст. 25.5 КоАП РФ). Гражданский процессуальный кодекс РФ вообще не предъявляет к представителям никаких квалификационных требований (ст. 49 ГПК РФ).

Вот он законодательный дисбаланс между Основным законом и процессуальными нормами отраслевых кодексов, создающий правовое неравенство тех, чьи права и свободы объявлены высшей ценностью.

Ситуация в сфере обеспечения граждан квалифицированной юридической помощью, в том числе бесплатной, в России сложилась такая, что невольно вспоминается басня И. А. Крылова басня «Лебедь, рак и щука»: на поле бесплатных юридических услуг государство и адвокатура; на поле платных юридических услуг – адвокатура и юридическое сообщество без какого-либо государственного (нормативного и организационного) вмешательства. То есть три потенциальных субъекта оказания юридической помощи – работники государственных юридических бюро, адвокаты и юристы занимаются юридической практикой без установления каких-либо идеальных общих черт между ними, позволивших бы упорядочить рынок юридических услуг по признакам наличия либо отсутствия данных черт, «ликвидировав» неликвидные «экземпляры», тормозящие единую систему.

15 января 2012 г. вступили в силу Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» и Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 326-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации».

Государство, не определившись со своей ролью («компетенцией», целями) и функциями («полномочиями», задачами) в проблеме обеспечения граждан квалифицированной, в том числе и бесплатной, юридической помощью, с критериями и способами гарантирования качества оказания юридических услуг населению, принятием данного нормативноправового акта стремилось снять все болевые ощущения сразу – создало видимость полноценного существования государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи, закрепило квалификацион- ное требование к субъектам оказания бесплатной юридической помощи (наличие высшего юридического образования), обозначило источник финансирования оплаты труда адвокатов по назначению – региональный бюджет.

Да, на первый взгляд, все выглядит вполне адекватно назревшим потребностям… Но глубокий анализ сущности достижения цели, обозначенной в ч. 1 ст. 48 Конституции РФ, позволяет констатировать – это половинчатое решение проблемы государственной важности.

Что же мы наблюдаем в действительности, когда нормы Федерального закона работают? Все виды юридической помощи (консультирование, составление юридически значимых документов, представительство интересов в органах власти, государственных учреждениях, организациях и судах) социально незащищенным категориям граждан вправе предоставлять адвокаты и работники государственных юридических бюро, с 2005 года функционирующих в экспериментальном порядке лишь в 10 субъектах РФ, отнюдь не самых «обделенных» доступной юридической помощью, и доказавших свою неэффективность [1, c. 45–46; 5, с. 62–64; 7, с. 16], затратность [3, с. 27], обнаживших нездоровое стремление создать прообраз государственной адвокатуры [2, с. 19–20; 4; 6, с. 10–12]. Без привлечения адвокатов государственная система нежизнеспособна, и соответственно доступ к суду для «нуждающихся» фактически закрыт; деятельность негосударственной системы должна обеспечиваться студентами юридических факультетов в рамках юридических клиник и опять же адвокатами – «учредителями» центров бесплатной юридической помощи, при этом финансирование адвокатской помощи «нуждающимся» теперь будет осуществляться за счет бюджета региона и средств адвокатской палаты (в то же время труд адвокатов по назначению в уголовном судопроизводстве оплачивается из федерального бюджета).

Безусловно, большой плюс – определение квалификационного требования к субъектам оказания юридической помощи – наличие высшего юридического образования. Но не стоит забывать, что этот критерий применим только к лицам, участвующим в государственной и негосударственной системах оказа- ния бесплатной юридической помощи. Квалифицированный представитель всем гражданам страны по-прежнему законодательно не гарантирован.

Положительным является и то, что государством, наконец-то, хотя косвенно и только в отношении предоставления бесплатной юридической помощи, признана необходимость участия именно адвокатов как профессиональных советников по юридическим вопросам в представительстве интересов граждан в суде, органах власти, задействования последних в организации работы негосударственной системы юридической помощи. Это действительно значимый сдвиг на пути к реальному и гарантированному государством доступу к квалифицированной юридической помощи.

Значительно расширен перечень «нуждающихся граждан» и категорий дел, по которым предоставляется бесплатная юридическая помощь. Более понятным стал порядок обращения за получением бесплатной юридической помощи и условия ее предоставления (отказа в ее предоставлении).

Однако главный недостаток, заключающийся в попытке сумбурно решить в одном законе столько острых вопросов, заставляет задуматься о том, прорастут ли благие семена или закон принят на злобу дня, для успокоения волнующегося населения и адвокатского сообщества, обоснованно требующего достойной и прозрачной оплаты своего труда по назначению в гражданском процессе.

Если обсуждаемый федеральный закон – все же не декларация и не постановка для вида, то руководство нашей страны и законодатель, учитывая вступление России в ВТО, которое вскоре еще больше обострит конкуренцию на рынке юридических услуг, начав «реформирование» системы предоставления юридической помощи, должно отчетливо представлять, каков конечный итог таких осторожных шагов на встречу букве ч. 1 ст. 48 Конституции РФ, к какому эффективному сосуществованию государства, адвокатуры и юридического сообщества необходимо прийти. Почему шаги осторожны? Потому что основную животрепещущую тему, касающуюся квалификационного фильтра судебных представителей по гражданским делам, прямо затрагивать пока никто не осмеливается. Опыт адвокатской монополии в АПК РФ (ч. 4 ст. 59 АПК РФ), признанной не соответствующей

Основному закону (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2004 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности части 5 статьи 59 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросами Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, Губернатора Ярославской области, Арбитражного суда Красноярского края, жалобами ряда организаций и граждан»), существенно охладил пыл, ярко осветив необходимость разработки квалификационных критериев и порядка доступа представителей в судебный процесс.

Ориентир «реформы юридической помощи» в следующем: введение в ГПК РФ квалификационных критериев для лиц, желающих представлять интересы граждан в суде, – не просто наличие высшего юридического образования, а наличие статуса адвоката или членства в саморегулируемой организации юристов, что потребует внесение изменений в ряд федеральных законов. Предлагается изложить в новой редакции ст. 49 ГПК РФ: «Представителями в суде могут быть дееспособные лица, имеющие членство в саморегу-лируемой организации юристов либо статус адвоката и надлежащим образом оформленные полномочия на ведение дела…». Ни для кого не секрет, что на сегодняшний день диплом и квалификация – не всегда совпадающие, равнозначные характеристики; первая характеристика для эффективной правовой защиты интересов клиентов в большинстве случаев должна подлежать утверждению (подтверждению) через вторую (посредством вхождения в сообщество профессионалов, прохождения «квалификационного фильтра» и обеспечения контроля сообщества за правовой и профессиональной этической грамотностью своих членов). Таким образом будет обеспечен доступ всего населения к квалифицированной юридической помощи, опосредующей реальный доступ к правосудию.

Предоставлением всех видов бесплатной юридической помощи должны заниматься исключительно адвокаты. И у адвокатуры это отлично получается с присущим ей профессиональным блеском, о чем свидетельствует, в частности, комплекс незамедлительных правовых, организационных и информационнопросветительских мер, предпринятых Законодательным собранием Челябинской области, Правительством Челябинской области, Адво- катской палатой Челябинской области, Государственным комитетом по обеспечению деятельности мировых судей Челябинской области (Закон Челябинской области от 22 февраля 2012 г. № 279-ЗО «Об оказании бесплатной юридической помощи в Челябинской области»; Постановление Правительства Челябинской области от 20 июня 2012 г. № 292-П «О порядке и размерах оплаты труда адвокатов, оказывающих гражданам в Челябинской области бесплатную юридическую помощь в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и компенсации их расходов на оказание такой помощи и о порядке определения объема и предоставления субсидий Адвокатской палате Челябинской области на оплату труда адвокатов, оказывающих гражданам в Челябинской области бесплатную юридическую помощь в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и компенсацию их расходов на оказание такой помощи»; положение «Об организации и предоставлении бесплатной юридической помощи в Челябинской области», утвержденное решением Совета Адвокатской палаты Челябинской области от 19 апреля 2012 г.). В большинстве зданий судебных участков мировых судей и районных судов г. Челябинска размещены стенды с информацией о лицах, имеющих право на бесплатную юридическую помощь, категориях гражданских дел, по которым она предоставляется, перечне необходимых документов для ее предоставления, порядке обращения за получением бесплатной юридической помощи и самое главное – перечень адвокатов, участвующих в оказании бесплатной юридической помощи в г. Челябинске, и их контактов (адреса офисов, номера рабочих и мобильных телефонов).

Деятельность государственных юридических бюро подлежит прекращению. Высвобожденные таким образом денежные средства, шедшие на финансирование бюро, государству следует направить на субсидирование оплаты труда адвокатов по назначению в гражданском процессе в экономически неблагоприятных регионах.

За органами государственной власти федерального, регионального и местного уровня нужно сохранить право консультировать граждан по правовым вопросам, входящим в сферу компетенции соответствующего органа. Как специфический вид государственного участия в представительстве интересов граждан в суде можно рассматривать обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан прокурора, дача последним заключений по указанным в законе категориям гражданских дел в порядке, предусмотренном ст. 45 ГПК РФ.

Субъектное обеспечение оказания всех видов юридических услуг следует возложить на адвокатуру и «юристов-профессионалов» (членов СРО юристов), а государству препоручить финансовое стимулирование и поддержку (не только за счет средств регионального бюджета, но и за счет федерального) предоставления адвокатами бесплатной юридической помощи, содействие правовому информированию и правовому просвещению населения, а на уровне регионов – нормативно-правовое регулирование порядка и размера оплаты труда адвокатов по назначению в гражданском процессе.

Именно законодательное устранение явного квалификационного коллапса юридического сообщества, введение четких критериев профессионализма посредством изменения действующей редакции ГПК РФ позволит говорить о реализации конституционной гарантии получения квалифицированной юридической помощи не мнимо, а «ощутимо» для всех, и обеспечении реального доступа граждан России к правосудию по гражданским делам.

С момента вступления в силу Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» прошло более 5,5 лет – это достаточный период для апробирования на практике и начала совершения государством следующих юридически значимых действий на пути к обеспечению каждому гражданину возможности получать исключительно квалифицированную юридическую помощь не только бесплатно, но и на возмездной основе.