Общественная контрольная деятельность в Татарской АССР в 1920-1934 гг

Произошедшие великие потрясения 1917 года привели к крушению Российской империи и началу сложного процесса национально-государственного строительства Советской республики. Бесспорно, существование любого государства невозможно без функционально отлаженного и действенного механизма контроля. Создаваемые в молодой республике органы контроля также должны были иметь широкое народное представительство. Это нашло свое отражение в тезисах председателя Совнаркома В.И. Ленина о сочетании государственного и общественного контроля [1, с. 64 – 66]. И действительно, первые контрольные органы Советской республики – Рабочий контроль, а в последующем и Рабоче-крестьянская инспекция, особенно в начальный период своего становления, – в наибольшей степени обладали признаками общественного контроля [2].

Обзор литературы

К вопросам общественного контроля в период 1920-1934 гг. обращались такие ученые, как Е.В. Шорина [3] С.Н. Иконников [4, 5], Г.А. Дорохова [6], Л.Ф. Морозов, В.П. Портнов [7], В.И. Ту-ровцев [3]. Особенности общественного контроля в рассматриваемый период в Татарской АССР изучались Ф.А. Бургановой, Р.В. Гатауллиным [8, 9], В.Г. Саркиным [9].

Результаты исследования

В Казанской губернии рабочий контроль над производством координировал Казанский Совет Рабочего контроля, состоявший к 1918 году из представителей рабочей секции Казанского Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов (5 чел.), Казанского Совета крестьянских депутатов (5 чел.), Казанского центрального Совета профессиональных союзов (5 чел.), Казанского центрального Совета фабрично-заводского комитета (5 чел.), представителей союза техников и инженеров (3 чел.), представителей профсоюзов (по 3 чел. от каждого) [10, с. 27 – 28]. В феврале 1920 года был образован Губернский отдел Рабоче-крестьянской инспекции, а уже в августе 1920 года учрежден Народный комиссариат Рабоче-крестьянской инспекции Татарской АССР, который стал осуществлять свою деятельность на основе Положения, утвержденного 21 января 1921 года Совнаркомом ТАССР.

Рабоче-крестьянская инспекция (далее также – РКИ, Рабкрин, Инспекция) состояла из постоянных сотрудников, фактических контролеров, проводивших самостоятельные обследования, практикантов, наблюдавших за ходом работ в учреждениях, и групп содействия Инспекции. В 1920 – 1921 годах в штате Наркомата РКИ Тат арской АССР насчитывалось 120

человек. В связи с проведением во второй половине 1922 года сокращения штатов и ликвидацией кан-тонных отделов Наркомат РКИ ТАССР к декабрю 1922 года сократился до 96 человек, из которых 86 сотрудников осуществляли свою деятельность в Казани, а 10 являлись уполномоченными в кантонах1.

К работе РКИ широко привлекался общественный актив рядовых рабочих и крестьян. В целом по стране за период с начала 1920 и до середины 1921 года в деятельности Инспекции приняли участие 184 тыс. человек [6, с. 182]. Масштабная кампания по выборам в Рабкрин проходила в начале 1921 года и в Татарской республике. В члены РКИ было избрано 278 рабочих и крестьян. После прохождения специальных курсов 28 человек стали инспекторами и помощниками инспекторов, 161 член РКИ прикреплен к отдельным предприятиям и учреждениям в качестве фактических контролеров, практикантов. Остальные привлекались к участию в различных ревизиях, обследованиях, освидетельствованиях. Как отмечал С.Н. Иконников, именно широкое привлечение масс к работе РКИ положило начало превращению Госконтроля в общественный контроль и означало определенный шаг вперед в овладении массами практическим опытом государственного управления [4, с. 43]. С ним согласна Е.В. Шорина, указывая, что Рабкрин, будучи государственным органом, обладал признаками общественного контроля [3, с. 51].

Сложность реализации внедряемого органами власти плана заключалась в том, что непосредственное участие населения в контрольных органах сопровождалось временным освобождением от основного производства и командированием их для временной работы в Рабкрин. Решением проблемы стали создаваемые на предприятиях и организациях ячейки содействия Рабоче-крестьянской инспекции, участники которых, не отрываясь от исполнения своих функциональных обязанностей, должны были следить за охраной и целесообразностью использования народного имущества, а также знакомиться с особенностями организации деятельности своего предприятия. В основном деятельность ячеек содействия сводилась к наблюдению за деятельностью административных и хозяйственных органов своего предприятия, законностью и целесообразностью распоряжений административных органов, хранением, распределением и расходованием материалов и продуктов при соблюдении условия полного невмешательства в деятельность администрации предприятия. Ячейки содействия могли быть также привлечены к проверкам, проводимым органами РКИ.

Таким способом члены ячеек помогали РКИ осуществлять ревизионно-инспекционную работу и изучали административно-хозяйственные функции в организации. Ячейкам содействия отводилась роль так называемого социального лифта, поскольку его члены могли быть со временем выдвинуты на более ответственные должности.

Следует отметить, что ячейки формировались на крупных предприятиях, фабриках, заводах, в сельском хозяйстве. Но в органах государственной власти они не создавались1.

Выборы членов ячеек содействия проводились на общих собраниях рабочих или крестьян. Формирование органов общественного контроля осуществлялось так же, как и в дореволюционной России, – правящим классом [11, с. 73]. Только теперь членом ячейки содействия становились рабочие и крестьяне, пользующиеся избирательным правом.

На начальном этапе данная форма общественного контроля динамично развивалась. Только за март – апрель 1920 года на заводах и фабриках Казани сформировалось 40 ячеек содействия [8, с. 9]. К концу года всего по Татарской АССР было организовано 200 ячеек, в которых насчитывалось 1 675 человек, к марту 1921 года – 741 ячейка, а к началу 1922 года – 893 ячейки содействия [9, с. 30]. В сельской местности массовый характер участия крестьян в ячейках содействия РКИ отмечен в волостях и селах Тетюшского, Мензелинского, Арского, Чистопольского кантонов. В Чистопольском кантоне, например, было создано 67 ячеек.

На практике многие члены ячеек оказались неготовыми к серьезной общественной работе. Этому способствовало сокращение штатов Рабоче-крестьянской инспекции, проведенное в период новой экономической политики государства, в результате которого контроль за деятельностью групп содействия со стороны РКИ был ослаблен. Зачастую члены ячеек содействия, не понимая своих основных задач, фактически занимались сведением личных счетов, тем самым тормозя работу Рабоче-крестьянской инспекции и дискредитируя идею общественного контроля. Нередко члены ячеек злоупотребляли своим правом на осуществление контроля деятельности предприятия, проводя массовые обыски2.

К 1923 году деятельность ячеек содействия в Татарской АССР пошла на убыль. Наблюдались факты не только слабой работы (как, например, в группе содействия завода им. Мулла-Нур Вахитова), но и случаи полного бездействия ячеек (группа содействия типографии «Восток»)3. Последней заметной работой ячеек стало участие группы содействия при 7-й Казанской школе Комсостава в августе 1923 года в проверке работы хозяйственного аппарата школы, включая обеспечение вещевого, денежного, продовольственного довольствия и осуществление наблюдения за ремонтом здания школы, участие группы при заключении договоров и закупке материалов4.

Следует отметить, что тенденция к снижению активности ячеек содействия в рассматриваемый период имела место практически по всей стране. В апреле-мае 1924 года Народным комиссариатом РКИ РСФСР была проанализирована деятельность местных Рабоче-крестьянских инспекций, включая Уральскую областную РКИ, Башкирскую, Вятскую РКИ, Пермское отделение Уральской РКИ, Кировскую РКИ, РКИ немцев Поволжья, Калмыцкую, Астраханскую, Оренбургскую, Тульскую, Орловскую, Курскую, Воронежскую, Тамбовскую, Пензенскую, Симбирскую, Самарскую, Владимирскую, Иваново-Вознесенскую, Ленинградскую и Ярославскую Рабоче-крестьянские инспекции. Едва ли не во всех обследованных губерниях работа ячеек содействия была настолько слаба, что в отчете Наркомата РКИ РСФСР о них практически не упоминается5.

В итоге идеи привлечения трудящихся к контрольным мероприятиям посредством участия в ячейках содействия и как цель – приобретение навыков управления государством – своего массового развития не получили.

С переходом государства к нэпу фактически прекратилось привлечение рабочих и крестьян в качестве практикантов РКИ. Учреждения, перейдя на хозрасчет, уже не стремились отпускать своих рабочих в Инспекцию, а если и отпускали, то не выплачивали причитающееся им денежное содержание. К тому же, как в 1922 году отмечал нарком РКИ ТАССР Исхаков В.И., большой пользы Рабоче-крестьянской инспекции практиканты уже не приносили ввиду того, что учреждения и предприятия, «сами нуждаясь в дельных и развитых людях, таковых в Инспекцию не отпускали, а давали таких, которые больше подходили под сокращение штатов»6.

В 1923 году РКИ реорганизуется путем создания единых органов партийного и государственного контроля – ЦКК-РКИ. В Татарской АССР мероприятия по реорганизации и объединению Областной Контрольной Комиссии РКП (б) и НК РКИ ТАССР осуществлялись несколько раньше, чем в целом по стране, и завершились в марте 1924 года на VIII внеочередной областной партийной конференции. По своей юридической природе органы ЦКК-РКИ уже являлись органами государственного управления [7, с. 30]. Вместе с тем, учитывая, что немногочисленный штатный аппарат органов РКИ не справлялся с поставленными перед ними задачами, Президиум ЦКК ВКП(б) и Коллегии НК РКИ СССР в 1931 году принимает постановление об увеличении в составе местных органов РКИ внештатных инспекторов до 5 человек на каждого штатного оперативного работника КК-РКИ, «способных после практической подготовки заменить работника РКИ и вести самостоятельную работу, не порывая с местом своей постоянной работы» [5, с. 133]. Таким образом, с проведенной реорганизацией РКИ участие общественности в контрольной деятельности не прекратилось.

Важной формой общественного контроля 20-х годов XX века стало движение рабочих и сельских корреспондентов, имевших возможность вскрывать и предавать гласности недостатки государственного аппарата. На страницах печати рабкоры и селькоры публиковали случаи неудовлетворительной организации работы органов управления. При редакциях газет «Красная Татария» и «Кзыл Татарстан» были созданы курсы и бюро рабселькоров, введены специальные разделы «Рабочая жизнь», «Страницы работницы», публиковавшие заметки рабочих. В 1924 году на страницах газет с участием рабселькоров развернулась кампания по борьбе с волокитой и бюрократизмом в учреждениях, по повышению производительности труда на предприятиях, а в 1926 году – кампания по борьбе за режим экономии. Если в 1926 – 1927 г. на страницах республиканских газет «Кызыл Татарстан», «Красная Татария» о работе Рабкрина было размещено 130 статей и заметок, то в 1927 – 1928 г. – 351, а в 1928 – 1929 г. – уже 536 [9, с. 37].

Примечательно, что органами власти всячески поддерживалась и поощрялась связь и взаимное сотрудничество между Рабоче-Крестьянской инспекцией и рабселькоровским движением. ЦКК ВКП (б) рекомендовала контрольным комиссиям учи- тывать опыт их работы, реагировать на указанные ими конкретные недостатки, а главное – «решительно ограждать их от гонений и преследований на почве обнаружения ими недостатков в работе госаппарата»1. Рабкрином велся постоянный контроль за реализацией критических выступлений в газетах. По материалам рабселькоров и обращениям граждан органами инспекции незамедлительно проводились расследования, принимались меры по привлечению виновных лиц к ответственности. Это свидетельствует о том, что общественный контроль в указанной форме имел большое влияние на работу советского госаппарата.

Контроль за деятельностью государственного аппарата осуществлялся также временными рабочими контрольными комиссиями2, которые могли создаваться в конкретных учреждениях не более одной комиссии в год и на определенный срок, как правило, не превышающий двух недель. Временные контрольные комиссии осуществляли проверки исполнения законов и указаний, занимались выявлением случаев бюрократизма и волокиты, вырабатывали меры, обеспечивающие работу аппарата, в особенности в области обслуживания граждан. Однако широкого развития ВКК не получили.

Следует отметить также деятельность секций РКИ при Советах депутатов трудящихся3. Секция РКИ являлась общественной организацией в системе Советов. В состав секции РКИ входили члены и кандидаты Советов, а также представители общественных организаций. Секции РКИ горсоветов уделяли внимание соблюдению трудовой дисциплины служащими государственных учреждений и предприятий, проверяли эффективность мероприятий по сокращению расходов на содержание административно-хозяйственного аппарата, выясняли соблюдение порядка направления на работы нетрудоустроенных. Деятельностью секций РКИ руководили местные органы ЦКК–РКИ через своих представителей.

В 1927–1928 гг. возникла такая форма массового общественного контроля за деятельностью государственного аппарата, как «легкая кавалерия», – добровольно сформированные отряды комсомольцев и несоюзной молодежи, основным направлением деятельности которых стало выявление недостатков государственного и хозяйственного аппарата. К середине 1930 года по стране в группы «легкой кавалерии» было вовлечено до 250 тыс. человек. Как отмечал С.Н. Иконников, движение «легкой кавалерии» по- лучило большой размах, стало ценным общественным контролем снизу, оживившим работу комсомола в борьбе с бюрократизмом, по улучшению работы управленческого аппарата [5, с. 141 – 142]. Члены «легкой кавалерии» обследовали порядок приема посетителей, проверяли соблюдение трудовой дисциплины в учреждениях, ходили по магазинам, проверяли цены на товары, вскрывали факты бесхозяйственности. В свою очередь ЦКК ВКП(б) – НК РКИ СССР рекомендовал не только оказывать «легкой кавалерии» всемерную помощь, но и использовать ее активность и инициативу в массовых обследованиях; дела и заявления, поступающие от групп ЛК разбирать своевременно1.

В конце 1929 – начале 1930 года возникла новая форма общественного контроля – шефство фабрично-заводских рабочих над советскими учреждения-ми2. Вопрос о принятии шефства, как правило, обсуждался прежде всего на заводе, фабрике, а затем в учреждении, над которым предполагалось взять шефство. На собраниях обе стороны брали на себя конкретные обязательства, которые закреплялись в виде договора между шефом-предприятием и подшефным учреждением.

Формы и методы шефской работы были различными. Распространенной формой являлось выделение постоянных рабочих бригад из числа добровольцев и прикрепление их к определенным отраслям госаппарата для постоянной проверки и наблюдения. Некоторые предприятия выделяли бригады специального назначения по отдельным вопросам (чистки аппарата, сбор недоимок, проверка трудовой дисциплины). Кое-где применялась и такая форма, как выделение бригады рабочих исполнителей, выполнявшей в подшефном учреждении ту или иную работу в полном объеме, которую ранее производили группы постоянных штатных сотрудников.

Как правило, рабочие бригады в свободное от работы время шли в подшефное учреждение, проверяли быстроту и качество исполнения обязанностей сотрудников, следили за сокращением и удешевлением аппарата, принимали участие в обследованиях, проводимых РКИ. О результатах своей работы шефские бригады отчитывались на заводских и цеховых собраниях, на заседаниях Коллегии РКИ. Здесь же заслушивались доклады руководителей подшефного учреждения о состоянии дел в данной организации.

В ТАССР инициаторами шефства выступили рабочие завода им. Вахитова. Для контроля над работой аппарата Наркомфина Татарской АССР собрание рабочих выделило 100 рабочих (20 бригад), которые в составе Комиссии НК РКИ РСФСР изучили кадры налогового аппарата Наркомфина как в центре, так и в районах ТАССР и приняли участие в чистке партийной ячейки и всего аппарата Наркомфина. В 1930 году рабочие бригады провели сбор недоимок по налогам. Только в Казани их силами было собрано более 150 000 рублей.

Обувная фабрика «Спартак» взяла шефство над аппаратом Наркомата юстиции, выделив бригаду из 70 человек, в том числе 10 общественных обвинителей и 5 человек для работы в правовой секции Горсовета. Под руководством работников Наркомата юстиции рабочие бригады проверили в трех городских судебных участках сроки расследования и рассмотрения дел по растратам и исполнение приговоров, принятых в первом полугодии 1930 года; в Верховном суде ТАССР изучили сроки рассмотрения должностных и хозяйственных дел; в прокуратуре республики – следственных дел, связанных с промфинпланом, а также изучили организацию работы по рассмотрению жалоб граждан и газетных заметок.

Шефская бригада Казенного порохового завода проводила свою работу в Наркомснабе, бригада меховой фабрики № 1 – в Наркомземе, а бригада фабрики гражданского платья Татшвейтреста – в Госплане Татарской республики.

В 1930 году после издания ЦКК ВКП (б) – НК РКИ СССР Циркуляра «Об усилении руководства КК-РКИ шефством предприятий над учреждени-ями»3 работа шефских бригад получила дополнительный импульс. Для руководства работой шефских бригад ответственные работники ОКК – РКИ теперь прикреплялись к заводам. Под их руководством шефская работа приняла плановый характер. Отчеты о шефстве систематически стали заслушиваться на заседаниях Президиума ОКК и Коллегии Наркомата РКИ. Например, 12 марта 1931 года был заслушан доклад о шефстве Казенного порохового завода над Казанской центральной рабочей кооперацией. Шефство развивалось и на районном уровне. Подшефные учреждения появились в Кукморе, Чистополе, Бугульме. В феврале 1931 года Наркоматом РКИ и ОКК ТАССР проведено обобщение результатов шефской работы в 16 учреждениях, в которых только за год бригадами был выявлен ряд злоупотреблений, сокращены расходы на содержание аппарата до 1 500 000 рублей, достигнуты некоторые упрощения и улучшения в работе аппарата.

Развитие шефства привело к появлению новой формы участия рабочих в управлении государством – феномена, получившего название «социалистическое совместительство». Он заключался в том, что рабочие, оставаясь на производстве, бесплатно выполняли функции управления, занимая определенные должности в подшефном аппарате.

В Татарской АССР начало применения соцсо-вместительства было положено в ноябре 1930 года в аппарате Наркомюста, куда рабочие «Спартака» выделили пять человек (трех – помощниками прокурора и двух – членами Главсуда1), которые в общественном порядке принимали посетителей, изучали и давали заключения по уголовным делам. Инициатива получила большое распространение и уже к ноябрю 1931 года в г. Казани 110 рабочих работали в 25 госучреждениях по совместительству.

Отмечены случаи исполнения рабочими должностных обязанностей достаточно высокого уровня. Так, слесарь завода им. Вахитова Фадеев, работая по соцсовместительству заместителем Наркома финансов Татарской АССР, с помощью шефских бригад завода обеспечил выполнение плана по взиманию с населения промыслового подоходного налога, реализации займов, мобилизации средств по вкладам. Рабочий Казенного завода Андриянов Н., работая заместителем Наркома РКИ ТАССР, руководил контрольно-плановой группой НК РКИ и наблюдал за деятельностью секторов проверки исполнения. Рабочий меховой фабрики № 2 Галеев Ш., работая вторым заместителем Наркома РКИ ТАССР, участвовал в заседаниях Центральной Республиканской Комиссии по чистке советского аппарата и апелляционных троек, принимал посетителей по вопросам, связанным с чисткой аппарата [8, с. 101].

В феврале 1934 года система органов ЦКК– НК РКИ упраздняется и фактически отменяется ранее действовавшая сеть групп содействия органам государственного контроля. Правда, связь с общественностью еще поддерживалась. К работе учрежденной Комиссии советского контроля привлекались секции советов, профессио- нальные союзы, инженерно-технические секции, организации ВЛКСМ, колхозный актив, печать2.

В сентябре 1940 года Комиссия советского контроля преобразуется в Народный комиссариат государственного контроля СССР. Положение о комиссариате уже не предусматривает связи Наркомата с общественным контролем, участием трудящихся в контрольной деятельности3. В период Великой Отечественной войны работа контрольных органов всецело подчинялась задаче мобилизации промышленности и сельского хозяйства на обеспечение нужд фронта военным снаряжением и продовольствием, в связи с чем общественные формы контроля в условиях военного времени были сведены к минимуму.

Обсуждение и заключения

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы:

• 1.    В период с 1920 по 1934 гг. органами государственной власти проводилась политика широкого представления народных масс в управлении государством, в результате ею активно принимались организационные меры, направленные на массовое участие граждан в контрольной деятельности в совершенно различных формах. Вместе с тем какой-либо орган как отдельная самостоятельная структура, призванная осуществлять общественный контроль за работой государственного аппарата, в Советской республике не создавался.

• 2.    Деятельность органов Рабочего контроля распространялась лишь на объекты промышленности, а ячеек содействия – также и сельского хозяйства и не охватывала государственные органы, в то время как Рабоче-крестьянская инспекция, движение рабочих и сельских корреспондентов, временные рабочие контрольные комиссии, секции РКИ при Советах депутатов трудящихся, «легкая кавалерия», шефство рабочих над учреждениями могли осуществлять контроль за работой советского государственного аппарата. Что же касается «соцсовместительства», то данный феномен к рассматриваемому нами институту общественного контроля не относится, поскольку контроль за деятельностью государственного органа в рамках «соцсовместительства» не предполагался, но лишь предусматривал выполнение соцсо-вместителями отдельных должностных функций в государственном учреждении. При этом эф-

• фективность деятельности непрофессиональных работников на должностях, требующих высокого уровня квалификации, на наш взгляд, представляется сомнительной.

• 3.    Период становления советского механизма контроля в Татарской АССР характеризуется

значительным участием общественности в контрольной деятельности. Следует отметить наличие в рассматриваемый исторический период реальной возможности граждан влиять на деятельность органов власти и управления путем участия в общественной контрольной деятельности.