Общественный экологический контроль

Необходимость общественного экологического контроля как формы участия общественности (граждан и их объединений) в управлении государством охраной окружающей среды и природопользованием, как формы проявления гражданского общества предопределяется, по меньшей мере, двумя обстоятельствами. Во-первых, природа является основой жизни и деятельности человека, и соответственно экологические вопросы непосредственно затрагивают интересы каждого. Эффективная реализация экологического законодательства, особенно в части установленных прав граждан в области охраны окружающей среды и природопользования, обеспечение экологических интересов человека и общества не представляется возможной без их непосредственного участия. Более того, как следует из содержания Принципа 10 Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию, принятой на Конференции ООН в 1992 г. участие всех заинтересованных граждан на соответствующем уровне рассматривается как наиболее эффективное средство решения экологических вопросов. При этом указывается, что на национальном уровне: 1) каждый должен иметь соответствующий доступ к информации, касающейся окружающей среды, которая имеется в распоряжении государственных органов, включая информацию об опасных материалах и деятельности в их общинах; 2) возможность участвовать в процессах принятия решений; 3) государства развивают и поощряют информированность и участие населения путем широкого предоставления информации 4) обеспечивается эффективная возможность использовать судебные и административные процедуры, включая возмещение и средства судебной защиты.

Во-вторых, в соответствии с Конституцией Российская Федерация является демократическим государством (ст. 1), что предопределяет обязанность государства по созданию необходимого правового механизма, позволяющего гражданам и их объединениям участвовать в управлении делами общества, обеспечивающего возможность для деятельности институтов гражданского общества, в том числе и в экологической сфере. Это способствует не только вовлечению общественности в дело охраны окружающей среды, предоставляет возможности отстаивания ею своих экологических интересов, но и способствует повышению эффективности экологической функции самого государства, ответственности власти перед обществом, и, в первую очередь, власти исполнительной, призванной обеспечить эффективную реализацию экологического законодательства. Кроме того, участие граждан и общественности повышает и экологическую ответственность бизнеса в процессе подготовки и принятия экологически значимых решений, осуществления хозяйственной и иной деятельности, сопряженной с воздействием на окружающую среду. В соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [1] общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды (п. 1 ст. 68).

О.Л. Дубовик выделяет такие формы общественного экологического контроля, как: а) общественные слушания и их специфическая форма – парламентские слушания; б) референдумы; в) общественная экологическая экспертиза; г) обращения в средства массовой информации; д) направления жалоб, заявлений, исков в правоохранительные органы и суд [2]. М.И. Васильева к общественному экологическому контролю как сфере участия общественности в охране окружающей среды относит: 1) обращения граждан и их объединений в органы государственной власти и муниципальной власти с заявлениями, жалобами, предложениями, касающимися различных аспектов природоохранного управления, в том числе запросами о

предоставлении экологической информации; 2) публичные обсуждения вопросов экологически безопасного функционирования действующих производственных и иных объектов, в том числе в средствах массовой информации, в форме проведения публичных акций; 3) формализованные способы общественного участия в принятии экологически значимых решений: референдумы; общественные слушания в процедуре оценки воздействия на окружающую среду; публичные слушания по вопросам осуществления градостроительной деятельности (обсуждение проектов документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории и в других случаях); участие граждан и их объединений в государственной экологической экспертизе; проведение общественной экологической экспертизы; 4) участие граждан и их объединений в работе консультативных, экспертных и наблюдательных структур при государственных органах; 5) природоохранная деятельность Общественной палаты РФ [3, с. 56].

С учетом новаций в законодательстве, к названным выше формам следует также отнести, во-первых, содействие граждан органам государственного надзора в природоохранной деятельности на добровольной и безвозмездной основе в качестве общественных инспекторов по охране окружающей среды, во-вторых, участие в общественном обсуждении проектов федеральных законов, затрагивающих экологические интересы граждан.

Важнейшей характеристикой общественного экологического контроля является субъектный состав. Он осуществляется гражданами, общественными объединениями и иными некоммерческими организациями, и в отличие от государственного экологического надзора и производственного экологического контроля общественный контроль носит добровольный, инициативный характер в рамках предоставленных законодательством правовых возможностей. Общественный экологический контроль имеет широкую сферу своего распространения. Если производственный экологический контроль применяется только в рамках хозяйственной деятельности конкретного юридического лица или индивидуального предпринимателя в целях выполнения и соблюдения мероприятий и требований по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, то общественному экологическому контролю подлежит экологически значимая деятельность государственных и муниципальных органов, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, граждан.

Круг лиц, в отношении которых может проводиться общественный экологический контроль такой же, как и в рамках государственного экологического надзора. Но, при этом контроль, осуществляемый гражданами, общественными объединениями и иными некоммерческими организациями принципиально отличается от надзорной деятельности органов исполнительной власти. Граждане и общественные объединения не обладают государственновластными полномочиями. Соответственно, это обстоятельство, во-первых, существенно ограничивает их возможности по контролю правомерности поведения субъектов экологических отношений (они не могут беспрепятственно проходить на территорию предприятия, затребовать у юридического лица или индивидуального предпринимателя необходимую доку-ментацию ¹ , самостоятельно посещать и обследовать используемые природопользователями при осуществлении хозяйственной деятельности территории, здания, очистные сооружения и т.д), а во-вторых, не позволяет применять меры по принуждению природопользователей к правомерному поведению (выписывать предписания об устранении нарушений, привлекать к административной ответственности и т.д.). С учетом этого, результаты общественного экологического контроля также характеризуются своей специфичностью. Они не являются обязательными для исполнения. Для того чтобы результаты общественного контроля стали основанием возникновения юридически значимых последствий необходимо задействовать административные механизмы (направление в природоохранные или правоохранительные органы информации или материалов о фактах совершения экологических правонарушений, направление в уполномоченный орган исполнительной власти заключения общественной экологической экспертизы и т.д.), а в отдельных случаях и судебные.

Отметим, что ограниченные возможности граждан и общественных объединений при проведении общественного экологического контроля носят объективный характер. Так, например, для проверки соответствия многим из предусмотренных законодательством требований экологического характера необходимо наличие специальных знаний и соответствующей профессиональной подготовки. По мнению Васильевой М.И., общественный экологический контроль является наименее урегулированным [3, с. 56]. Действительно, ФЗ «Об охране окружающей среды» не дает прямого ответа на то, в каких формах он осуществляется, какими полномочиями обладают граждане, общественные объединения и иные некоммерческие организации при его проведении. Для того чтобы определить их приходится обращаться к иным статьям названного закона (например, ст.ст. 11 и 12) или анализировать другие нормативные правовые акты. Единственным исключением является положение ст. 68 названного закона, в которой предусматривается такая форма общественного экологического контроля, как участие граждан в содействии органам государственного надзора в природоохранной деятельности в качестве общественного инспектора по охране окружающей среды и устанавливаются их права.

Отсутствие четкой регламентации по большинству форм общественного экологического контроля в головном акте экологического законодательства является существенным недостатком в правовом регулировании и имеет негативные проявления. Как минимум, уже в том, что общественность, обладающая, как правило, низким уровнем правовых знаний и эколого-правовых в частности, не говоря о навыках работы с нормативными правовыми актами, имеет недостаточное представление о своих правовых возможностях влиять на природоохранную деятельность государственных и муниципальных органов, природопользователей, на принимаемые ими экологически значимые решения и т.д. Имеется и точка зрения, согласно которой правовая регламентация общественного экологического контроля приведет к сужению его рамок и возможностей, а также поставит его под контроль государства, что может оттолкнуть людей от общественной работы [4]. В известной мере такой риск имеется. Но деятельность гражданского общества (общественный экологический контроль является одной из форм его проявления) не может существовать в отрыве от государства. Так или иначе, институты гражданского общества, характеризующиеся независимостью от государства, действуют в рамках закона и, обеспечивая интересы отдельных индивидов или их общностей не должны нарушать права и интересы других субъектов и установленный правовой порядок. Кроме того, обеспечивая удовлетворение своих потребностей и отстаивая интересы, институты гражданского общества вынуждены задействовать органы государственной власти. Задача же демократического, правового государства заключается в том, чтобы создать необходимые условия для функционирования гражданского общества, защиты им своих интересов, в том числе в области охраны окружающей среды и природопользования.

Одной из задач общественного экологического контроля является содействие государству в охране окружающей среды. Общество ожидает от государства эффективного решения экологических вопросов. Но оно будет действительно эффективным, если и сами граждане будут принимать непосредственное участие. В этой связи следует положительно оценивать законодательное решение о введении в природоохранный механизм института общественных инспекторов в области охраны окружающей среды, обладающих правом фиксации, в том числе, с помощью фото и видеосъемки, правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования, направления соответствующих материалов в органы государственного надзора, принятия необходимых мер по обеспечению сохранности вещественных доказательств на местах совершения правонарушений и др.