Общественный контроль за филиалами и представительствами международных неправительственных организаций на территории России

,

Independent Researcher, Krasnodar, Russia, ,

Конституция России1 закрепила правовой статус многонационального народа страны как единственного источника власти и носителя суверенитета. Однако конституционные принципы народовластия и участия общества в управлении делами государства нуждаются в системе юридических гарантий реализации и охраны, важнейшим из которых выступает институт общественного контроля, посредством которого граждане страны могут участвовать в регулировании деятельности, актов и решений не только органов публичной власти и их должностных лиц, но и многочисленных организаций, которые создаются государством или муниципальными образованиями и наделяются на уровне федеральных актов правом осуществления отдельных публичных полномочий. При этом законодательство об общественном контроле не содержит единого перечня объектов общественного контроля, что порождает многочисленные дискуссии относительно их персонифицированного состава (Комкова, Бердникова, 2019). Ситуация усложняется тем, что Федеральный закон от 21.07.2014 № 212–ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»2 в статье 2 вывел из предмета своего ведения целый ряд объектов общественного контроля, указав, что они должны быть урегулированы отдельными федеральными законами, большинство из которых на сегодняшний день не принято.

В этой связи применительно к теме настоящего научного исследования представляется необходимым выявить и обосновать необходимость организации и осуществления мероприятий общественного контроля в отношении такого его объекта, как филиалы и представительства международных неправительственных организаций. Почему мы ведем речь не о представительствах всех международных организаций, а лишь о неправительственных организациях? Дело в том, что Российская Федерация, являясь полноправным членом международного сообщества, многочисленных международных организаций, включая Организацию Объединенных Наций (ООН), а также выступая фактическим правопреемником СССР (государства-соучредителя ООН), подписала и ратифицировала многочисленные международные нормативно-правовые акты, которые гарантируют иммунитет и неподсудность национальным судам законно находящихся на территории России официальных представителей иностранных государств и международных правительственных организаций. Однако данный иммунитет распространяется и на имущество, а также на деятельность представительств и филиалов данных международных правительственных организаций, если она осуществляется в полном соответствии с нормами международного права, а также с нормами соглашений, договоров соответствующих организаций с Российской Федерацией. Однако на территории России функционируют многочисленные филиалы и представительства международных неправительственных организаций (МНО), являющихся частными по характеру учредительства и осуществляющими свою деятельность на добровольной основе. При этом МНО следует отличать от международных коммерческих организаций (в частности, транснациональных корпораций), основной целью деятельности которых является извлечение прибыли в ходе проведения операций международной торговли, инвестиций и т.п.

В Российской Федерации контроль за деятельностью филиалов и представительств международных некоммерческих организаций осуществляется различными органами публичной власти. В частности, министерство юстиции Российской Федерации оказывает услугу контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций их уставным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации на основании Административного регламента, утвержденного приказом Минюста России от 30.12.2021 № 2743. В рамках данного документа осуществляется также и государственный контроль (надзор), в частности, за соответствием деятельности филиалов и представительств вышеназванных международных некоммерческих организаций их уставным целям и задачам, а также в целом за соблюдением ими законодательства Российской Федерации. Чем же обусловлена необходимость контроля за деятельностью вышеназванных международных неправительственных организаций? Во-первых, практика их деятельности за последние десятилетия показала, что данные структуры эффективно используются службами иностранных государств по всему миру, с одной стороны, для оказания воздействия на правительства стран, в которых находятся данные филиалы и представительства, а с другой – для подготовки и реализации разнообразных «цветных революций», государственных переворотов, управляемых протестных акций и т.п., что подрывает государственный суверенитет, независимость, территориальную целостность стран, где осуществляют указанную деятельность данные филиалы и представительства международных неправительственных организаций. Кроме того, подобная деятельность нарушает многочисленные конституционные принципы (прежде всего – принцип народовластия), а также всю систему прав, свобод и законных интересов граждан указанных стран. В этой связи представляется необходимым включить в перечень объектов общественного контроля деятельность, акты и решения филиалов и представительств международных неправительственных организаций, которые функционируют на территории России.

При этом в иностранной и отечественной научной и учебной литературе нет единого мнения как относительно необходимости включения филиалов и представительств международных неправительственных организаций в систему объектов общественного контроля, так и в части определения пределов осуществления в отношении них мероприятий общественного контроля. Большинство авторов справедливо отмечают, что вся деятельность, акты и решения международных некоммерческих организаций, функционирующих на территории конкретного национального государства, выступают в качестве обязательного объекта общественного контроля. В частности, А.А. Хамитова отмечает, что анализ мирового опыта организации и осуществления общественного контроля в отношении неправительственных организаций показывает, что необходимо проведение мероприятий общественного контроля в отношении юридических лиц, включая филиалы и представительства международных организаций, если их деятельность затрагивает общественные интересы (Хамитова, 2015). В то же время некоторые либеральные исследователи, чья деятельность, как правило, финансируется теми или иными международными неправительственными организациями, отмечают, что деятельность подобных международных некоммерческих организаций, например, направленная на защиту прав и свобод человека и гражданина, позитивно воздействует на органы публичной власти данных стран, и, следовательно, не может быть объектом общественного или государственного контроля1. Однако данные ученые, с одной стороны, забывают указать, что в странах так называемой «развитой демократии» деятельность подобных филиалов и представительств международных неправительственных организаций либо отсутствует, либо взята под жесточайший государственный и общественный контроль в целях недопущения воздействия на общество и аппарат публичной власти. В частности, закрепленные сравнительно недавно в российском законодательстве институты «иностранных агентов», а также «лиц, находящихся под иностранным влиянием», не являются правовыми конструктами, изобретенными и впервые закрепленными именно в Российской Федерации. Например, в США закон о регистрации иностранных агентов (Foreign Agents Registration Act, FARA)2 был принят еще в 1938 г. в ответ на попытки, в частности, нацистской Германии, вести подрывную (в политическом и экономическом плане) деятельность на территории США через функционирование тех или иных юридических лиц3.

Однако организация и осуществление общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений филиалов и представительств международных неправительственных организаций, функционирующих на территории РФ, связаны с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие.

Во-первых, существенной проблемой, препятствующей организации и осуществлению общественного контроля в отношении вышеназванных объектов выступает отсутствие формализации института общественного контроля в Конституции страны. Это снижает авторитет и уровень доверия к данному институту гражданского общества и не позволяет сформировать единую унифицированную нормативно-правовую базу общественного контроля в масштабах всей страны. В этой связи представляется необходимым закрепить институт общественного контроля в Основном законе страны, детализировав его понятие, содержание, основные принципы, методы, формы и виды мероприятий, пределы его осуществления, указав, что данный институт гражданского общества распространяется в том числе и на деятельность подразделений международных неправительственных организаций, функционирующих на территории России.

Во-вторых, определенной проблемой, затрудняющей организацию и осуществление общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений филиалов и представительств международных неправительственных организаций, выступает и то обстоятельство, что буквальный анализ статьи 1 Федерального закона от 21.07.2014 № 212–ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»1 показывает, что действие данного документа не распространяется на деятельность, акты и решения международных неправительственных организаций. Это обстоятельство, на наш взгляд, препятствует полноценной реализации гражданами России вышеназванных конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства. В этой связи в статье 1 вышеназванного федерального закона следует указать, что его действие распространяется и на деятельность международных неправительственных организаций, чьи филиалы и представительства функционируют на территории Российской Федерации. Это позволит, с одной стороны, осуществлять полноценный постоянный контроль за многочисленными филиалами и представительствами международных организаций силами всех субъектов общественного контроля (число сотрудников которых превышает число соответствующих сотрудников министерства юстиции Российской Федерации, а также иных правоохранительных органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью филиалов и представительств международных неправительственных организаций). Как вариант, возможна разработка и принятие отдельного Федерального закона «Об организации и осуществлении общественного контроля за деятельностью иностранных агентов» либо внесение соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон от 14.07.2022 № 255–ФЗ «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием»2 (тем более что согласно его статье 1 иностранным агентом может быть признано иностранное юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы). В вышеназванных федеральных законах следует закрепить специфические формы, методы и виды мероприятий общественного контроля за деятельностью, актами и решениями филиалов и представительств международных неправительственных организаций. Кроме того, следует определиться с тем, какие виды субъектов общественного контроля будут уполномочены на организацию и проведение мероприятий в отношении вышеназванных объектов. Например, следует закрепить данные функции за Общественной палатой стран, общественными палатами стран, регионов, муниципалитетов. Как вариант, в связи со спецификой работы вышеназванных объектов общественного контроля (например, ведением документооборота на иностранном языке) необходимо создать специальную разновидность иных организационных структур общественного контроля, основной целью деятельности которых и будет являться организация и осуществление общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений представительств и филиалов международных неправительственных организаций.

Кроме того, вышеназванные мероприятия должны проводиться и общественным советом при Министерстве юстиции Российской Федерации, основной целью деятельности которого на сегодняшний день является оказание содействия в осуществлении общественного контроля за деятельностью Минюста России (в частности, следует дополнить перечень его полномочий, закреплённый в приказе министерства юстиции Российской Федерации от 15.11.2021 № 218 «Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве юстиции Российской Федерации»3, системой полномочий по организации и проведению общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений представительств и филиалов международных неправительственных организаций).

В-третьих, значительной проблемой в организации общественного контроля в отношении деятельности филиалов и представительств международных организаций выступает и слабая разработанность данного вопроса в отечественной научной и учебной литературе. Хотя некоторые аспекты регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, а также организации в отношении них государственного контроля (надзора) достаточно глубоко изучены авторами в последние годы (Аверкина, 2018; Кожевников, Нечкин, 2021). В этой связи Общественной палате и Министерству юстиции Российской Федерации следует поручить организацию и проведение научных исследований по данному вопросу. Кроме того, необходимо организовать совместно с министерством науки и высшего образования подготовку бакалавров (специалистов, магистров), которые в дальнейшем будут осуществлять свою деятельность по обеспечению организации и проведению мероприятий общественного контроля в отношении данных объектов.

В-четвертых, определенной проблемой выступает и слабое использование зарубежного опыта организации общественного контроля, например, стран США и ЕС (Курбанов, Налетов, 2021; Околышев, Околышева, 2017), которые достигли определенного успеха в нейтрализации негативного влияния подразделений иностранных и международных некоммерческих организаций на своей территории. Представляется, что разрешение указанной проблемы требует организации и проведения специалистами Общественной палаты совместно с министерством юстиции РФ анализа актуального состояния зарубежного законодательства об общественном контроле, особенно в части противодействия гражданского общества угрозам по отношению к системе конституционных принципов, прав и свобод человека и гражданина со стороны структурных подразделений иностранных и международных организаций.

По итогам проведенного научного исследования можно сделать ряд выводов:

• 1.    Институт общественного контроля выступает важнейшей юридической гарантией не только реализации и охраны конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства, системы прав и свобод человека и гражданина в РФ, но и сохранения государственного суверенитета, независимости и территориальной целостности России.

• 2.    Система объектов общественного контроля в РФ, закрепленная в законодательстве об общественном контроле, нуждается в дополнении в части включения в нее деятельности, актов и решений филиалов и представительств международных неправительственных организаций, функционирующих в стране.

• 3.    Требуют разработки и обоснования в научной и учебной литературе, а также в законодательстве об общественном контроле специфические формы, принципы, методы, виды мероприятий общественного контроля в отношении вышеназванных объектов, а также перечень соответствующих субъектов общественного контроля.