Оценка статуса представительных и исполнительных органов местного самоуправления России и США в правовом и социальном аспектах

Выбор определенной модели структурной организации местного самоуправления можно рассматривать с позиции выбора приоритета, который основывается на учете кадрового потенциала, степени политической активности населения, предполагаемых кандидатов на должность выборных должностных лиц. Выбор модели с ведущей ролью высшего должностного лица - главы или управляющего -указывает на наличие кандидатов, пользующихся поддержкой большинства избирателей и обладающих необходимыми профессиональными навыками и знаниями (что характерно для большинства муниципалитетов США). Выбор модели с ведущей ролью совета указывает на недостаток претендентов на должность высшего должностного лица, обладающих высоким профессионализмом (такая ситуация складывается во многих муниципалитетах РФ).

В каждой из моделей муниципального управления в сельских и городских поселениях, городских округах РФ и муниципальных корпорациях США существует общая тенденция: чем значительнее роль главы, тем меньше прав у совета по реализации своих исключительных полномочий (прежде всего таких, как контроль за деятельностью исполнительной власти, выражение воли населения, нормотворчество) и тем меньше у него возможностей влиять на политическое развитие му ниципалитета. Факторами, влияющими на объем власти главы, являются процедура избрания (советом или населением), наличие права вето, срок полномочий, полномочия по назначению должностных лиц администрации.

Традиционно ведущую роль в управлении муниципалитетом занимает совет, однако сочетание вышеназванных факторов и рост профессионализма высших должностных лиц определяет тенденцию к усилению исполнительного начала в управлении местными делами. Причем Россия не столь форсированно следует данной тенденции по сравнению с США.

В РФ кризис муниципальных образований связан отчасти с нехваткой квалифицированных кадров и непрофессиональным кадровым составом административных структур органов местного самоуправления. Согласно Указу Президента РФ общероссийская система кадрового обеспечения муниципальных образований, обучения выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих до настоящего времени не сложилась1. Существует проблема слабой организации учебной подготовки кадров муниципальной службы и системы повышения квалификации должностных лиц, занимающихся вопросами муниципального управления. Если в последующем реформировании управления муни- ципальным хозяйством в муниципалитетах РФ основной упор делать на административном аппарате, то следовало бы сомневаться в результативности таких реформ. Так, И. Д. Саначев замечает: «Любая реформа начинается с подготовки кадров, а не наоборот^ Если мы действительно хотим изменить ситуацию на уровне местной власти к лучшему, то следует говорить... именно о комплексной муниципальной реформе, включающей в себя прежде всего реформу управления хозяйственным механизмом муниципалитета»2. Однако качественный состав муниципальных служащих в РФ почти исключает успешность какой-либо муниципальной реформы. На основе проведенных исследований было выявлено, что среди муниципальных служащих имеют высшее образование по специальности «Государственное и муниципальное управление» лишь 0,3 % от общей численности; чуть больше 11 % прошли курсы повышения квалификации по данной специальности после избрания3. Существующая система подготовки специалистов в области муниципального управления совершенно оторвана от самой системы муниципального управления, поскольку последняя не заинтересована в обновлении, достаточно инерционна и невосприимчива к подготовке новых кадров. Но без внедрения в нее новых кадров невозможно ее реформирование4.

Итак, в любой модели структурной организации местного самоуправления РФ ведущее место отводится совету. Так, в соответствии со статистическими данными, приведенными И. И. Овчинниковым, в 64,7 % муниципальных образований по России глава является высшим должностным лицом и председательствует на заседаниях совета (т.е. в отношениях с главой совет занимает сильную позицию); в 10 % - глава является высшим должностным лицом, но не входит в состав совета (т.е. в отношениях с главой позиция совета слабая)5. В ведущей роли совета в большинстве муниципальных образований РФ есть положительные стороны: недопущение сосредоточения функций по управлению муниципальным образованием в руках непрофессиональных чиновников; сохранение за советами всей полноты исключительных полномочий; реализация принципа представительной демократии позволяет полнее учитывать интересы и удовлетворять нужды населения. Кроме того, положение совета в роли доминирующего органа местного самоуправ ления в российской муниципальной системе закономерно, поскольку, исходя из Европейской хартии местного самоуправления, право на местное самоуправление осуществляется советами или собраниями граждан, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования6.

Однако интересны некоторые научные факты относительно ожиданий самого местного населения по отношению к роли органов местного самоуправления в улучшении ситуации в муниципальных образованиях. В соответствии с социологическим опросом, проведенным исследовательской группой ЦИРКОН в 2003-2004 гг., подавляющее большинство местных жителей считает, что представительные органы вообще никакой ответственности за ситуацию в городе не несут, не понимают их функционального назначения и не видят в них необходимости. Депутаты представительных органов в глазах населения имеют самый негативный имидж, и с их выборами не связывается практически никаких надежд. По результатам проведенных исследований, местные жители возлагают надежды по улучшению социально-экономической ситуации в муниципалитетах именно на глав местной исполнительной власти7. Исходя из этого вполне логичны следующие выводы: во-первых, сложившееся народное недоверие к представительному органу муниципального образования требует либо повышения уровня правовой культуры граждан, либо внесения значительных нормативных преобразований в законодательство, иначе его социальная значимость останется на минимальном уровне и может привести либо к его ликвидации, либо к ослаблению управляемости местным сообществом; во-вторых, в связи с тенденцией повышения значения должности главы местной исполнительной власти (управляющего) в странах с эффективно функционирующими моделями местного самоуправления дальнейшее реформирование организационной структуры местного самоуправления в РФ должно быть направлено на детальную проработку правового положения главы местной администрации в структуре органов местного самоуправления.

Кроме того, в России существуют конкретные условия, препятствующие развитию подлинной демократии и института представительства в частности. Известный факт - активизация муниципальной демократии станет реальностью только тогда, когда у населения появится мотивация личного участия в решении вопросов местного значения. Отказ граждан РФ от участия в осуществлении местного самоуправления объясняется следующими причинами.

• 1.    Муниципальные интересы не превалируют в шкале ценностей многих категорий граждан.

• 2.    Реальная роль соответствующего института сводится не к самоорганизации и самофинансированию, а к уравнительному распределению государственных ресурсов, что подрывает экономические стимулы к самоуправлению.

• 3.    Дефицит властных полномочий у органов местного самоуправления лишает привлекательности для населения участие в их формировании и деятельности.

• 4.    Несовершенство правового инструментария муниципальной демократии снижает ее эффективность⁸.

Развитие по направлению к доминированию исполнительной власти характерно в большей степени для муниципалитетов США. Американские специалисты считают, что сильные советы принадлежат скорее прошлому, чем настоящему9. По американской статистике популярностью пользуются те модели структурной организации местного самоуправления, в которых ведущую позицию занимает высшее должностное лицо. Так, около 55 % муниципальных образований используют модель «совет-управляющий», около 40 % - модель «глава-совет» (на долю модели с сильным главой приходится больший процент), около 6 % - комиссионную модель, остальные 4 % - другие модели10. Самая распространенная на сегодня в США модель «совет-управляющий» продемонстрировала на практике свою жизнеспособность, и даже графства с архаичной структурой местного самоуправления начинают вводить должность менеджера11. Центральными фигурами муниципального аппарата США являются мэры и менеджеры, наделенные широкими полномочиями и в политических, и в административных вопросах. Практически мэр в системе отношений с муниципальным советом является более сильной фигурой. В результате совет крайне редко претендует на проведение независимой от мэра политики12. По нашему мнению, Г. В. Барабашев и В. А. Туманов очень точно определяют положение советов в муниципальной системе США: «Они играют в этих системах далеко не главную роль. Во-первых, они незначительны по размерам. Во-вторых, в подавляющем большинстве муниципалитетов труд советников не оплачивается, или они получают символическое вознаграждение. Поэтому советниками не могут быть представители рабочего класса и групп с низкими доходами. Реально ими оказываются лица свободных профессий, пенсионеры и наиболее часто местные бизнесмены»13.

Важно отметить, что основной и главный недостаток всех моделей структурной организации местного самоуправления в США - отсутствие гарантий подлинного демократического представительства в выборных органах. При внешней приближенности населения к местной власти зачастую она представляет интересы нетрудящихся масс, отстраненных от участия в управлении, а находится в руках представителей деловых кругов, влиятельных слоев, состоящих из местных бизнесменов, чиновников и политиканов. Американский специалист по местным политическим проблемам Э. Бэнфильд отмечает, что «проекты обновления городов и проведение других общественных работ почти всегда служат целям бизнеса... Бизнесмены оказывают значительное политическое влияние, а рабочие и группы меньшинств - незначительное»14.

Распространенная и по сегодняшний день идеология предпринимательства на местах имеет исторические корни. К началу XX века развитие местного управления было связано с распространением партийных машин, практиковавших методы политического гангстеризма. В ответ возникло реформистское движение, получившее название прогрессизма. Элита прогрессистов состояла в основном из представителей мелкого бизнеса и работников умственного труда. Одним из положений муниципальной реформы, проводимой Национальной лигой США под влиянием идей прогрессистов, было сосредоточение полномочий в руках руководителя администрации муниципалитета по образцу корпорации бизнеса15. Под предлогом борьбы с партийными машинами и продажными политиканами была объявлена война против политики и ее носителей - партий, партийных выборов, института представительства и т.д. На практике это означало, что трудящееся население, лишенное денежных средств, специальных знаний и свободного времени, утрачивало доступ к участию в политике через традиционные демократические институты16. Считалось, что подлинными носителями общественных интересов являются бизнесмены и средний класс в целом, для которых характерны недоверие к народным массам и стремление передать власть в руки немногих лиц, якобы способных вследствие «особого профессионального опыта и дарований» добиться эффективного ведения дел. А, как известно, постоянно растущий чиновничий аппарат сосредотачивается лишь на обслуживании самого себя (закон Паркинсона). Однако такая капиталистическая система на местном уровне, безучастная к коренным интересам народа и не способная решить коренные социальные проблемы, оказалась несостоятельной17. Именно в этот период было положено начало широкому распространению организационной модели «совет-менеджер» с целью максимально оградить управленческий аппарат от давления низов. Своему появлению и возвышению менеджеры обязаны прежде всего деловым кругам. Значительная часть менеджеров рекрутируется из частных компаний. Менеджер особенно удобен для деловых кругов тем, что он находится как бы в тени избираемых советников и мэров, вынужденных считаться с требованиями масс18. Ввиду того, что многие влиятельные слои заинтересованы в сохранении такой системы местного самоуправления, даже постепенные преобразования в сторону увеличения роли институтов демократии наталкиваются на доминирующие в муниципальном управлении деловые круги и в целом бюрократический аппарат местных органов, которые успешно противостоят изменениям. В связи с этим кризис доверия к местной власти со стороны подавляющего большинства рядовых американцев неизбежен. В США престиж выборов как института демократии всегда был высоким. Однако падение роли выборного совета в муниципальном управлении привел к росту абсентеизма, негативному отношению населения к процессу и результатам выборов, превращающих американцев в объект политического воздействия чуждых им сил. Американский автор М. Паренти в этой связи отмечает, что «скепсис и нежелание голосовать питаются условиями социальноэкономической системы и в этом смысле являются точным выражением реальностей системы и повседневных условий жизни»19.

Итак, сравнивая организационную структуру местного самоуправления РФ и США, мы смогли увидеть, что роль глав исполнительной власти в муниципалитетах достаточ- но весома, в то время как совет теряет свои позиции в муниципальном управлении. В России это связано с возложением надежд местного населения на улучшение ситуации в муниципальных образованиях именно на глав местной исполнительной власти, хотя на законодательном уровне представительный орган продолжает занимать доминирующее положение и становится институтом, навязанным «сверху» без учета реально сложившейся ситуации на местах и настроений местного социума. В США лидирующее положение главы исполнительной власти (управляющего) связано прежде всего с доминированием деловых кругов в муниципальном управлении, влияние которых распространяется на все органы местного самоуправления, особенно на избранного из их числа управляющего, который становится их своеобразной марионеткой и отдален от нужд трудящихся масс; роль совета также отходит на второй план. В итоге падение роли совета муниципальных образований среди населения в США и РФ неизбежно приводит к недоверию граждан к институту народного представительства и нежеланию принимать участие в муниципальном управлении путем выборов. В связи с этим можно констатировать кризис демократического представительства в обоих государствах.

• ¹    Указ Президента РФ «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от

• ⁹    Местное управление в зарубежных странах: учебное пособие / под ред. А. С. Прудникова // Закон и право. 2007. С. 36.

• ¹⁰    Местное самоуправление США // Иностранное конституционное право. URL:      http://russian-

  pravo.ru/inostrannoe-konstitucionnoe-pravo/3694-mestnoe-samoupravlenie-ssha.html.

• ¹¹    Местное управление в зарубежных странах. С. 39.

• ¹²    Там же. С. 35-36.

• ¹³    Местные органы в политической системе федерализма / отв. ред. В. А. Туманов, Г. В. Барабашев. М., 1985.

С. 52-53.

• ¹⁴    Banfield E. C. Big City Politics. N. Y., 1967. P. 3.

• ¹⁵    Sayre W. S., Polsby N. W. American Political Science and the Study of Urbanization: Study of Urbanization. N. Y., 1967. P. 22.

• ¹⁶    Местные органы в политической системе федерализма. С. 22.

• ¹⁷    Там же. С. 21-22.

• ¹⁸    Там же. С. 55.

• ¹⁹    Parenti M. Power and Pluralizm: A View from the Bottom // The Journal of Politics. 1970. № 3. P. 523-525.