Охранно-конвойная служба полиции в России: предпосылки формирования и история развития

Одним из важных направлений деятельности органов внутренних дел Российской Федерации является охрана, конвоирование и содержание подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений. Выполнение этих задач в системе МВД России возложено на подразделения охранно-конвойной службы полиции.

Под термином «конвой» в правоохранительной деятельности понимается группа сотрудников или отдельный сотрудник, выполняющие задачу по охране и сопровождению транспорта, перевозящего важный груз, принадлежащий государству, лиц, находящихся под следствием, лиц, осужденных судом к лишению свободы, задержанных лиц, подозреваемых в совершении административных правонарушений или уголовных преступлений [1, с. 140–142].

В настоящее время в большинстве стран функции охраны и конвоирования лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, возложены на особые подразделения конвойной службы, находящиеся в подчинении Министерства внутренних дел или Министерства юстиции. Так, в России ежегодно конвоируют до двух млн. человек, причем около 30 % из них перевозят конвойные подразделения полиции МВД России [2].

Актуальность проведения историко-правового исследования определяется значимостью функций, выполняемых конвойными подразделениями органов внутренних дел Российской Федерации. От их эффективной работы напрямую зависит успех деятельности других правоохранительных органов в борьбе с преступностью, обеспечении общественной безопасности и поддержании правопорядка. Ретроспективный анализ предпосылок формирования и истории развития охранно-конвойных подразделений в России позволит выявить специфику возложенных на них задач, определить их роль и место в государственном механизме.

Описание исследования

Процесс становления и развития пенитенциарной системы России в XVIII–XIX вв. обусловил необходимость в создании специальных служб и учреждений, призванных обеспечить охрану и конвоирование не только осужденных, но и лиц, находящихся под стражей на период следствия или задержанных по подозрению в совершении преступления. Одновременно возник вопрос о ведомственной принадлежности конвойных подразделений и их месте в правоохранительной системе.

Исторически процесс их создания шел в течение длительного времени, путем поиска и апробации наиболее оптимальных способов организации системы охранно-конвойной службы.

Истоки ныне действующей системы организации охранно-конвойной службы восходят к XIX веку, когда конвойные подразделения в Российской империи первоначально стали создаваться в рамках военного министерства как ведомства, обладавшего максимальным ресурсным потенциалом. Принципиально новым элементом в правоохранительной системе России стало создание подразделений внутренней стражи. В 1811 г. император Александр I утвердил Положение для внутренней стражи, в состав которой должны были войти местные воинские части, расквартированные в губерниях. Части внутренней стражи создавались в составе военного министерства как особый Корпус, представлявший, по сути, отдельный род войск. На них возлагались функции по осуществлению конвойной и караульной службы во всех местах лишения свободы [3, с. 18–19].

Особенности организационно-правового статуса данных формирований заключались в том, что Корпус внутренней стражи не имел определенной ведомственной подчиненности: «Корпус, являясь частью армии, одновременно выполнял распоряжение министра юстиции, а затем министра внутренних дел» [4, с. 10].

В августе 1864 г. на основании «Положения о военных управлениях» из местных воинских формирований были созданы этапные и конвойные команды для конвоирования ссыльных и пересыльных арестантов, позже переданные в непосредственное подчинение созданного в 1879 г. Главного тюремного управления. Действующая система конвоирования арестантов по-прежнему не имела централизованного управления, одновременно находясь в подчинении Главного штаба Военного министерства (поскольку состав команд рекрутировался из военнослужащих) и Министерства внутренних дел (поскольку функции охраны и конвоирования находились в ведении МВД). Ведомственная разобщенность негативно сказывалась на профессиональном уровне и эффективности работы конвойных команд.

С 1886 года, в соответствии с Приказом по военному ведомству, в Российской империи началось формирование команд конвойной стражи, задачей которых было «сопровождение арестантов всех ведомств и категорий», как пересылаемых этапным порядком, так и сопровождаемых в судебные учреждения [4, с. 21]. Конвойная стража постепенно стала обретать черты самостоятельного профессионального подразделения, которое в 1895 г. было передано в штат Министерства юстиции.

К концу XIX века в России действовало 155 конвойных и местных команд, имевших численность от 25 до 500 человек в каждой и тесно взаимодействующих с командованием местных войск и тюремной администрацией. В 1907 г. был принят Устав конвойной службы, согласно которому конвойные команды должны обеспечить «сопровождение арестантов, в том числе, в судебные учреждения и к лицам, производящим расследование по уголовным делам» [5, с. 18].

Таким образом, в правоохранительной системе России в XIX — начале XX вв., несмотря на создание команд конвойной стражи, так и не возникло находящегося в ведомственном подчинении МВД отдельного специализированного подразделения, уполномоченного осуществлять конвоирование задержанных, подсудимых и лиц, находящихся под следствием. Эти функции в основной массе выполняли конвойные команды, частично — органы полиции и жандармерии.

Существенной проблемой в деятельности конвойных подразделений являлось отсутствие системы четкой ведомственной принадлежности и подчиненности. Так как состав данных структур рекрутировался из военнослужащих, они подчинялись военному министерству, однако в силу того что части внутренней стражи, а затем конвойные команды выполняли функции охраны и конвоирования арестованных, их деятельностью руководили Минюст и МВД. То есть военное ведомство участвовало в решении задач, которыми по роду деятельности должны были заниматься правоохранительные органы. Как справедливо отмечал Д. Г. Ше-лестинский, «конвойная стража в России создавалась на общих принципах военного строительства, что затрудняло реализацию возложенных на нее специальных функций» [6, с. 21]. Одна из причин такого положения дел заключалась в отсутствии в дореволюционной России механизма четкого разделения функций и полномочий между различными силовыми ведомствами.

В советский период был продолжен поиск наиболее эффективных организационноуправленческих моделей построения охранно-конвойной службы с постепенным разграничением функций и формированием системы ведомственного подчинения между конвойными войсками, входившими в состав внутренних войск СССР, с одной стороны, и конвойной службой милиции — с другой.

На данный процесс большое влияние оказывали как внешне-, так и внутриполитические факторы. Кроме того, сама политическая система Советского государства, основанная на системе жесткой централизации и милитаризации органов государственного управления и отсутствии принципа разделения властей, способствовала максимальному сосредоточению управления подразделениями охранно-конвойной службы в рамках единого центра.

В 1922 году СНК РСФСР принял постановление, в соответствии с которым конвоирование заключенных в места лишения свободы стали осуществлять конвойные войска СССР как составная часть внутренних войск. В этом же году в семеста заключения были переданы под контроль НКВД. До выхода постановления функции охраны и конвоирования как заключенных, так и задержанных и обвиняемых по уголовным или административным делам выполняли разные службы: милиция, войска ОГПУ, конвойная стража, частично подразделения надзорной службы тюрем и колоний. Так, с 1922 г. вопросами конвоирования лиц, содержащихся под стражей в Москве, занималась Московская конвойная команда. Ее сотрудники доставляли подследственных в суды, а осуждённых — в тюрьмы. В 1923 г. был издан «Приказ по милиции и конвойной страже войск Главного тюремного управления (ГТУ)», разграничивший функции милиции и конвойной стражи при конвоировании арестованных [7, с. 29]. Данный приказ положил начало формированию отдельных охранно-конвойных подразделений милиции.

Процесс разграничения функций конвойных подразделений внутренних войск и милиции ускорило принятие Приказа НКВД СССР от 13 мая 1938 г. № 091, в соответствии с которым был утвержден Временный устав конвойной службы рабоче-крестьянской милиции. Согласно Уставу основной задачей конвойной службы милиции являлось обеспечение своевременного доставления лиц, взятых под стражу, к месту назначения и поддержание при этом установленного для них режима. До создания конвойных подразделений к выполнению данных функций привлекались сотрудники различных учреждений органов внутренних дел, по этой причине качество охраны арестованных было низким.

Дата принятия указанного документа считается днем образования охранно-конвойных подразделений милиции (полиции) СССР и России. В соответствии с Уставом в 1957 г. в Москве был создан Полк конвойной службы как отдельное структурное подразделение столичной милиции1.

Таким образом, с утверждением Временного устава конвойной службы был сделан серьезный шаг по пути организационно-правового обособления и разделения полномочий охранно-конвойных подразделений на две категории:

• 1 ) внутренние (конвойные) войска, связанные с системой исполнения наказаний;

• 2 ) подразделения конвойной службы милиции, находящиеся в подчинении НКВД (с 1946 г. — МВД).

В 1977 г. был разработан Устав службы милиции по охране и конвоированию задержанных и заключённых под стражу лиц; КПЗ сменили свое название на изоляторы временного содержания. Однако единой системы организации и управления подразделениями конвойной службы милиции в советский период так и не было создано.

В этом заключалось одно из существенных отличий конвойной службы от подразделений конвойных войск, занятых конвоированием и охраной заключенных, организационно-правовой статус и направления деятельности которых четко регламентировалась. В 1939 г. было принято «Положение о конвойных войсках НКВД СССР», в котором отмечалось, что конвойные войска НКВД, «являясь внутренними войсками, входят в состав Вооруженных сил Союза ССР» ² . В 1951 г. конвойные и внутренние войска подверглись серьезной реорганизации и были преобразованы в подразделения конвойной и внутренней охраны. А в 1968 г., когда в стране усилилась тенденция к централизации системы управления на всех уровнях, была проведена новая реорганизация, в ходе которой разделение на конвойные войска и охрану было ликвидировано.

В результате охранно-конвойные подразделения МВД также были включены в состав внутренних войск и до 1989 г. находились в двойном подчинении Министерства внутренних дел и Министерства обороны СССР. В период перестройки, когда, напротив, стало доминировать стремление к децентрализации и сужению полномочий общесоюзных ведомств, Президиум Верховного Совета СССР

21 марта 1989 г. принял Указ «О выведении из состава Вооруженных Сил СССР пограничных, внутренних и железнодорожных войск» ³ .

Становление и развитие служб охраны и конвоирования в Российской Федерации неразрывно связано со значимыми позитивными переменами в развитии пенитенциарной системы, которые начались в 1990-е годы. Правоохранительная система России стала приобретать все более отвечающий общепризнанным международным правовым стандартам облик. В процессе реорганизации правоохранительной системы в структуре органов внутренних дел РФ была создана служба по охране и конвоированию, которая вошла в состав милиции общественной безопасности на основании Указа Президента РФ от 12 февраля 1993 г. «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации», а также Постановления Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. «О подразделениях милиции общественной безопасности».

В 2011 году был принят Федеральный закон от 07 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», в соответствии с которым на полицию был возложен ряд обязанностей, в том числе:

• —    по исполнению определений судов, постановлений судей, письменных поручений прокурора, следователя о приводе лиц, уклоняющихся от явки по вызову, о заключении под стражу, производству розыскных, следственных и иных действий, оказанию им содействия в производстве отдельных процессуальных действий;

• —    охране, конвоированию и содержанию подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений ⁴ .

Согласно части 1 Указа Президента РФ от 1 марта 2011 г. «Вопросы организации полиции» в состав полиции входят подразделения, организации и службы, на которые возлагаются содержание, охрана и конвоирование задержанных, подвергнутых административному аресту и (или) заключенных под стражу лиц, находящихся в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел Российской Федерации ⁵ .

Положения данного Указа Президента были конкретизированы в Приказе МВД России от 30 апреля 2011 г. № 333 «О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России», в соответствии с которым к подразделениям полиции территориальных органов МВД России относятся:

• —    подразделения по содержанию лиц, арестованных в административном порядке;

• —    подразделения охраны и конвоирования подозреваемых и обвиняемых;

• —    подразделения по содержанию подозреваемых и обвиняемых ¹ .

В структуре центрального аппарата МВД России в 2011 г. также было образовано Главное управление по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов РФ (далее — ГУОООП). ГУОООП МВД России выполняет управленческие, координационные и контрольные функции по содержанию, охране и конвоированию задержанных, подвергнутых административному аресту и (или) заключенных под стражу лиц, находящихся в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений ² .

На уровне субъектов Российской Федерации в составе Управлений (отделов) обеспечения общественного порядка были созданы управления (отделы) полиции по руководству охранно-конвойной службой. Низовые конвойные подразделения полиции были сформированы в виде полков, батальонов, рот, взводов — в зависимости от масштабов обслуживаемой территории и объёма работы.

Вышеизложенное позволяет констатировать, что проведенное вначале 2010-х гг. реформирование органов внутренних дел оказало существенное влияние на формирование организационной структуры охранно-конвойной службы полиции.

В сферу действия охранно-конвойной службы входит также содержание изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений

(далее — ИВС). ИВС ОВД относятся к местам содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, которые закреплены в ст. 7 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» ³ . Следует отметить, что, помимо ИВС ОВД, местами содержания под стражей также являются следственные изоляторы уголовноисполнительной системы (далее — СИЗО) и ИВС пограничных органов федеральной службы безопасности.

Согласно ст. 9 указанного Закона ИВС ОВД являются подразделениями полиции и предназначены для содержания под стражей задержанных по подозрению в совершении преступлений. В ИВС осуществляются прием, содержание, охрана и конвоирование подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, надзор за их поведением, соблюдение режима содержания и изоляции.

Структура системы подразделений ОВД, осуществляющих содержание, охрану и конвоирование подозреваемых и обвиняемых, по уровням управления выглядит следующим образом.

• 1.    На федеральном уровне общее руководство осуществляет ГУОООП МВД России.

• 2.    На региональном уровне действуют:

• а)    отделы (отделения, группы) организации охраны, конвоирования и содержания подозреваемых, обвиняемых и лиц, подвергнутых административному аресту УОООП территориальных органов МВД России по субъектам РФ;

• б)    подразделения (полк, батальон, рота, взвод) охраны и конвоирования территориальных ОВД.

• 3.    На местном уровне непосредственной деятельностью занимаются:

• а)    ИВС ОВД;

• б)    подразделения (отделение, группа) охраны и конвоирования подозреваемых и обвиняемых в территориальных ОВД районного звена.

Таким образом, охранно-конвойная служба представляет собой специализированное структурное подразделение в составе МВД России, а его сотрудники — это полицейские, обладающие специальной подготовкой со специфическими обязанностями, связанными с конвоированием арестованных для проведения следственных действий и подсу димых в суды и их содержанием в ИВС.

Одновременно в России продолжают существовать органы, выполняющие функции охраны и конвоирования в рамках уголовно-исполнительной системы (далее — УИС). Начало реформирования уголовно-исполнительной системы после распада СССР ознаменовало принятие Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Поскольку функции служб охраны и конвоирования осуществляли подразделения внутренних войск, которые не относились к УИС, то было признано целесообразным функции по охране учреждений и их объектов передать от внутренних войск учреждениям и органам УИС.

В соответствии с Указом Президента РФ от 8 октября 1997 г. № 1100 «О реформировании уголовно-исполнительной системы МВД России» в целях совершенствования системы исполнения уголовных наказаний, а также в соответствии с рекомендациями Комитета Министров Совета Европы о единых европейских пенитенциарных правилах, было принято решение осуществить поэтапное реформирование уголовно-исполнительной системы МВД России, предусмотрев ее передачу в ведение Минюста России ¹ .

В 2005 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. была создана Федеральная служба исполнения наказаний (далее — ФСИН) ² , а в 2009 г. — Управление охраны и конвоирования ФСИН России, являющееся специальным подразделением уголовно-исполнительной системы по конвоированию осужденных и лиц, заключенных под стражу по плановым маршрутам.

Отдельные исследователи полагают, что перераспределение функций по охране и конвоированию от МВД России к ФСИН может быть продолжено, в частности, путем передачи изоляторов временного содержания из ведомственного подчинения органов внутренних дел в уголовно-исполнительную систему Минюста, поскольку, они «так же, как СИЗО, являются местом содержания под стражей» [8]. Подобный шаг рассматривается как вполне оправданный в контексте процессов, связанных с передачей функции конвоирования осужденных от воинских частей внутренних войск МВД России специальным подразделениям уголовно-исполнительной системы. Так, по мнению С. Ю. Кавокиной, необходимо «продолжить оптимизацию межведомственного распределения функций конвоирования» с поэтапной передачей «функций конвоирования от органов МВД во ФСИН России» [9, с. 26].

С данной позицией трудно согласиться, поскольку как функциональное предназначение ИВС и СИЗО, так и специфика контингента помещаемых в них лиц имеют существенные различия. В ИВС содержатся лица, задержанные полицией, но в отношении которых еще не было принято решение и не определена мера наказания (то есть в отношении которых нет решения об аресте или освобождении), а также лица, которым было назначено административное наказание в виде 15 суток. Естественно, что с этими лицами взаимодействуют сотрудники полиции. Срок пребывания в ИВС ограничен законом и составляет не более 48 часов. Совокупный срок пребывания под стражей без дальнейших процессуальных действий не должен превышать 120 часов.

В СИЗО помещают следующие категории граждан: лица, находящиеся под следствием, в отношении которых еще нет приговора суда; лица, в отношении которых есть приговор суда, и которые ожидают этапирования в колонию; арестованные граждане-иностранцы, которые ожидают отправки в родное государство. Срок возможного содержания в СИЗО не имеет четких ограничений. Например, в случае проведения следственных действий может потребоваться большое количество времени. При расследовании преступления, согласно ч. 1 ст. 109 Уголовно-процессуального кодекса РФ, срок содержания под стражей не может превышать два месяца, однако по решению суда этот срок может быть продлен.

В этой связи существующая система распределения функций по охране и конвоированию различных категорий лиц между органами внутренних дел и уголовно-исполнительной системы, на наш взгляд, является достаточно эффективной и соответствующей компетенций данных органов.

Заключение

Таким образом, истоки формирования охранно-конвойной службы в России неразрывно связаны с формированием пенитенциарной системы. В XIX веке данная служба не выделялась как особая структурная единица и была составной частью подразделений внутренней, а затем конвойной стражи. Поиск наиболее эффективных организационно-управленческих моделей построения охранно-конвойной службы в советский период привел разграничению функций конвойных подразделений внутренних войск и милиции, начало которому положило принятие Временного устава конвойной службы милиции в 1938 г.

В Российской Федерации в процессе реорганизации правоохранительной системы в 1990-е годы в структуре органов внутренних дел РФ была создана служба по охране и конвоированию, которая первоначально вошла в состав милиции общественной безопасности. Позже подразделения охранноконвойной службы полиции были выделены в структуре МВД России.

В настоящее время охранно-конвойная служба полиции представляет собой специализированное подразделение, основное функциональное назначение которого состоит в том, чтобы обеспечить содержание, охрану, конвоирование лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений.

В условиях, когда вопросы в области конвоирования и охраны в правоохранительной системе Российской Федерации относятся к ведению разных ведомств, особую актуальность приобретает вопрос о конструктивном взаимодействии данных органов с четким разграничением сфер деятельности и полномочий, решение которого должно осуществляться с учетом современных научных разработок, изучения наиболее эффективных практик и зарубежного опыта в рассматриваемой области.