Онституционная деликтология: некоторые вопросы теории

Скуратов Ю. И. Конституционная деликтология: некоторые вопросы теории // Вестник Бурятского государственного университета.Юриспруденция. 2024. Вып. 2. С. 10–20.

Актуализация проблематики конституционной деликтологии в современных условиях предопределяется рядом факторов. Прежде всего речь идет о том, что за последние годы развития юридической науки все большую практическую потребность приобретают комплексные междисциплинарные исследования государственно-правовых институтов, к разработке которых привлечены представители нескольких отраслей юриспруденции. На такого рода подходы ориентирует и Высшая аттестационная комиссия (ВАК), серьезным образом укрупнив «нарезку» научных специальностей, создав стимулы для междисциплинарных научных исследований. Проблематика конституционной деликтологии в полном объеме отвечает предъявленным требованиям. Являясь в первую очередь предметом и объектом науки конституционного права, нарушения основного закона составляют важную часть уголовно-правовых, административно-правовых, гражданско-правовых и, наконец, криминологических исследований. Только в тесном взаимодействии этих отраслей юридического знания можно получить цельное представление о всех видах девиантного поведения в сфере действия такого уникального нормативно-правового акта, каковым являются конституции вообще и Основной закон Российской Федерации в частности.

Актуальность проблематики конституционной деликтологии предопределяется и тем, что она весьма рельефно очерчивает не всегда отмечаемую в отечественной науке связь конституционно-правовой и уголовно-правовой проблематики. Уголовно-правовые средства охраны и защиты Конституции и конституционного строя сравнительно редко рассматриваются в контексте общих проблем механизма реализации Конституции1. Теснейшее переплетение в проблематике конституционной деликтологии вопросов конституционного и уголовно-правового характера дает основание для включения в сферу задач криминологической науки изучение характера, причин и методов профилактики нарушений Конституции, системного анализа проблем эффективности конституционного регулирования в целом.

Нельзя не учитывать и того обстоятельства, что общая актуализация конституционной проблематики связана и с приближающимся 30-летним юбилеем Основного закона страны, предполагающим углубленное изучение теории и практики конституционного регулирования, итогов действия Конституции и проблем ее реализации.

Разработка проблематики конституционной деликтологии в отечественной юриспруденции началась с исследования ее как части вопроса об ответственности в государственном (конституционном) праве (работы Н. А. Бобровой, Т. Д. Зражев-ской, С. А. Авакьяна, Н. М. Колосовой и др.). В качестве же самостоятельного предмета научного исследования проблема конституционных деликтов обозначилась сравнительно недавно. В 1998 г. в Тюмени была защищена Ф. С. Скифским кандидатская диссертация, посвященная конституционным правонарушениям [10]. В 2000 г. появилась содержательная статья В. О. Лучина, посвященная конституционным деликтам [8]. Следует отметить и кандидатскую диссертацию А. В. Забровской, прямо посвященную этой же проблематике [5]. Далее последовали интересные работы А. А. Кондрашова, Ю. А. Ливадной, Е. Ю. Стахановой, Г. А. Трофимовой, А. В. Чепуса и др. В числе самых последних работ по этой проблематике следует отметить кандидатскую диссертацию Ю. А. Ливадной

«Конституционный деликт: понятие, состав, нормативное регулирование» [7]. Сейчас библиография по этой тематике составляет уже более 100 источников.

Успешной разработке проблематики конституционно-правовых деликтов способствовал и накопленный научный потенциал, содержащийся в работах ученых, представителей общей теории права, разрабатывавших проблематику правонарушений (С. В. Братусь, В. Н. Кудрявцев, О. Э. Лейст, В. В. Лазарев, А. С. Шабуров и др.), а также представителей административно-правовой и уголовно-правовой наук (Д. Н. Бахрах, А. Д. Бойков, Э. Ф. Побегайло, Н. А. Стручков, А. Н. Трайнин, М. С. Строгович и др.).

На наш взгляд, разработка проблематики конституционной деликтологии является весьма перспективной и актуальной еще и потому, что дает возможность «выхода» на многие фундаментальные проблемы российского конституционализма, науки конституционного права. Во-первых, исследование пласта отклоняющегося от предписаний Конституции поведения людей, населения страны позволяет углубить, расширить наши представления о «фактической Конституции», т. е. реальном состоянии важнейших конституционных отношений, реальной степени поддержки населением институтов публичной власти, принципов и норм Основного закона. Нарушения конституционных норм, девиантное, отклоняющееся от конституционной модели поведение субъектов — важнейшая часть реальной жизни Конституции.

Во-вторых, через изучение меры реального соблюдения и уважения со стороны граждан Конституции возможно исследование важнейшей, на наш взгляд, проблемы определения социальной эффективности действий Конституции. В России у граждан да должностных лиц до сих пор нет четкого понимания того, в какой степени действенен, работоспособен наш Основной закон, каков его коэффициент полезного действия, эффективна ли действующая Конституция или же нуждается в замене. Отсутствие критериев и методики оценки полезности Конституции порождает в обществе разные, зачастую полярно противоположные оценки ее ценности. Нередко в ее адрес, например, звучат упреки в том, что она не стала препятствием для преступной приватизации, тотального роста коррупции, произвола чиновников, деградации экономики страны и т. д. [9]. Во многом противоположная оценка роли Конституции дается в выступлениях официальных лиц, которые приводят свои аргументы в защиту Конституции России. Исследования механизма социального действия Конституции, включая оценку существующего уровня конституционных деликтов, их числа, разновидностей, степени отторжения Основного закона отдельными категориями граждан, причин противоправного поведения, в значительной степени позволило бы дать ответы на названные выше непростые вопросы.

В-третьих, исследование вопросов конституционной деликтологии, на наш взгляд, дает возможность углубиться в актуальную проблематику конституционной законности и правопорядка. Обилие научной литературы по исследованию текста Конституции РФ, истории развития конституционного законодательства, свойств и функций основных законов сочетается с отсутствием фундаментальных исследований теории и практики конституционной законности и конституционного правопорядка в России. Эти категории, с одной стороны, акцентируют внимание на юридические и иные механизмы реализации Основного закона (конституционная законность), а с другой — на результаты ее действия, воплощенные в состоянии урегулированности, упорядоченности конституционных отношений и, соответственно, поведения людей. Конституционная деликтология как раз и является одной из ключевых категорий, разработка которой и позволит определить как состояние конституционной законности в обществе, так и прочность существующего в ней правопорядка.

С другой стороны, недооценка опасности конституционных деликтов для конституционной законности и правопорядка может дорого стоить обществу. Здесь можно привести мнение В. О. Лучина, который очень точно коррелирует между собой конституционные деликты, психическое состояние общества и отношение к конституции: «С усилением негативных явлений в жизни страны падает престиж Конституции, блокируется некоторое действие ее институтов и норм, безответственное отношение к ней вовремя не пресекается. Увеличивается численность конституционных правонарушений. Конституционное правосознание, которое деформировано, позволяет создавать квазиконституционное пространство, в котором должностные лица, граждане, некоторые государственные структуры и общественные объединения освобождают себя от беспрекословного соблюдения Конституции РФ, действуют по своему усмотрению» [8, с. 12].

Что же представляет собой конституционный деликт? В. О. Лучин предполагает, что «конституционный деликт — это деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не отвечающее должному поведению и влекущее за собой применение мер конституционно-правовой ответственности». Иное определение конституционного деликта дают М. П. Авдеенкова и Ю. А. Дмитриев: «Конституционным деликтом является противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) деяние (действие или бездействие) органа публичной власти или должностного лица такого органа, которое причинило либо создало опасность причинения вреда общественным отношениям в сфере осуществления публичной власти, и за которое законодательством предусмотрена конституционно-правовая ответственность» [1].

Вполне очевидно определенное отличие этих подходов по объему, широте трактовки этой категории. Вместе с тем они схожи в одном — подчеркивают неразрывную связь конституционного деликта и конституционно-правовой ответственности. На наш же взгляд, необходимо четко различать категории «субъект конституционного деликта» и «субъект конституционной ответственности». Субъект деликта — это тот, кто совершил действия, нарушающие Конституцию Российской Федерации. Это могут быть и физические лица (граждане, иностранцы, лица без гражданства), должностные лица и служащие органов публичной власти, сами органы публичной власти, политические партии и общественные объединения и т. д. Но только часть из них может быть за определенные нарушения основного закона привлечена к конституционной ответственности. Ибо на защиту Конституции направлена вся правовая система России. Например, гражданин убил человека, лишив его конституционного права на жизнь, тем самым он совершил опаснейшее нарушение Конституции. Но он будет привлечен не к конституционной, а уголовной ответственности. Если же это преступление совершил депутат представительного органа публичной власти, то помимо уголовной ответственности он будет привлечен и к конституционной — лишен депутатского мандата при условии вынесения обвинительного приговора суда. Поэтому в совокупности конституционных деликтов велика доля тех, которые наряду с нарушением норм Конституции сопряжены с отступлением от предписаний норм иных отраслей российского законодательства. Вместе с тем есть и деликты, связанные с нарушением только конституционно-правовых норм. В этой связи мы разделяем позицию Д. Т. Шона, указывающего на то, что «конституционная ответственность может наступать за нарушение конституции, но не всякая ответственность за ее нарушение является конституционной» [13, с. 37]. Похожую точку зрения отстаивает Ю. А. Ливадная, которая полагает, что в качестве конституционных деликтов могут рассматриваться и административно-правовые, и дисциплинарные, и гражданско-правовые правонарушения [7, с. 62–64].

Позиция же названных выше (и многих других) авторов, неразрывно связывающих конституционные деликты только с мерами конституционно-правовой ответственности, весьма уязвима. Во-первых, она по сути не разграничивает две взаимосвязанные, но все же различные категории: «субъект конституционного деликта» и «субъект конституционной ответственности». Ответственность — это последствия деликта, к тому же на практике она далеко не всегда наступает при совершении каких-либо правонарушений в сфере действия основного закона. Во-вторых, если связать деликты только с конституционно-правовой ответственностью, то само представление о нарушениях Конституции, отступлениях от режима конституционной законности будет явно неполным, пробельным. Мы резко сузим понятие «конституционный деликт», сведем его к деятельности специальных субъектов, «за бортом» останутся наиболее массовые, многочисленные нарушения Конституции, совершаемые гражданами как основными субъектами конституционного права. Тем более это очевидно при существующей ограниченности числа конституционных санкций, фрагментарной практики их применения, отсутствии законодательных норм, детализирующих, конкретизирующих объективную сторону конституционных деликтов, процедуру указанной правоприменительной деятельности. Наконец, в-третьих, при подобном подходе резко сужается потенциал охраны и защиты Основного закона страны. Он сводится только к конституционно-правовым санкциям, конституционному праву, оставляя весь остальной потенциал правовой системы, охранительные отрасли которой гораздо в большей степени нацелены на противодействие различным формам девиантного поведения, нежели само конституционное право, основная функция которого заключена в общем регулировании, общем закреплении наиболее важных для общества отношений.

Существует распространенная точка зрения, что признаками конституционного деликта являются шесть обязательных элементов: деяние (действие или бездействие), противоправность деяния, виновность, общественная опасность, специальный субъект ответственности, наказуемость [2; 12; 14].

Очевидно, что конституционная деликтология как достаточно молодая отрасль знаний в своем формировании испытывала сильное воздействие науки уголовного права, которая детально и обстоятельно разработала признаки преступления.

Вместе с тем недопустимо все же механическое заимствование категорий уголовного права и перенос их в науку конституционного права.

В этой связи следует поддержать сомнение А. А. Кондрашова в том, что такой признак преступления, как общественная опасность, вряд ли следует безоговорочно применять при описании конституционного деликта [6, с. 59]. Ученый справедливо отмечает, что категория «общественная опасность» сконструирована теоретиками уголовного права для адекватной дифференциации уголовного наказания за совершение преступления. Законодательное определение степени общественной опасности противоправного деяния отражается в характере правовых последствий, которые установлены законом за его совершение (вид и размер наказания, срок давности привлечения к ответственности, вид режима учреждения для отбывания наказания и т. д.). При этом и на общетеоретическом уровне, и в рамках конституционного права нет значимых разработок проблемы общественной опасности. Авторы, которые используют указанную категорию, фактически переносят выводы науки уголовного права на все остальные правонарушения путем механической замены слова «преступление» словом «правонарушение» либо путем небольшой корректировки [6, с. 59]. При этом сам А. А. Кондрашов предпочитает пользоваться категорией «социальная вредность», которая довольно редко применяется в уголовно-правовых исследованиях. «Кроме того, — справедливо отмечает он, — критерий общественной опасности оценочен и субъективен даже применительно к уголовному праву; например, в рамках этого подхода очень сложно внятно объяснить, почему законодатель вначале отказывается от криминализации клеветы и переводит ее в разряд административного проступка, а затем вновь относит ее к преступлениям» [6, с. 59]. В итоге автор разделяет точку зрения о том, что общественная опасность — лишь оценочное представление людей о возможной социальной вредности правонарушения [3]. Весьма спорно отнесение виновности в качестве обязательного признака всех конституционных деликтов, ибо в ряде случаев к конституционной ответственности привлекаются субъекты и без вины либо последняя просто не устанавливается. Вполне очевидно, что наказуемость — это элемент ответственности, а не самого деликта и т. д. Перечисленное выше лишь подтверждает тезис об ограниченном характере возможности заимствования положений уголовно-правовой и административно-правовой отраслей юридического знания в разработке проблем конституционной деликтологии и необходимости создания самостоятельной, построенной на собственной методологической основе позиции девиантного поведения субъектов конституционного права.

Влияние науки уголовного права на конституционную деликтологию очевидно и при анализе структуры конституционного деликта, которая, по мнению большинства исследователей, включает классические элементы: субъект, объект, субъективная сторона, объективная сторона.

Вместе с тем и в данном случае конституционное законодательство и практика его применения в области конституционной ответственности существенным образом отличаются от уголовно-правовой сферы. Так, как справедливо отмечено в литературе, при определении оснований конституционной ответственности, как правило, не имеет юридического значения в процессе ее реализации детальное установление объекта и некоторых особенностей объективной стороны, важных, например, для уголовной ответственности (место, время и иные обстоятельства происшедшего правонарушения). Правильно отмечено, что для применения такой меры конституционно-правовой ответственности, как роспуск представительного органа местного самоуправления, нет смысла выявлять, какого рода ценности были объектом нарушения закона органом местного самоуправления, так как это не влияет на дифференциацию наказания, не влечет каких-либо дополнительных обременений [6, с. 61].

Не столь важны для квалификации деяния и определенные признаки субъекта как элемента состава. Для возложения конституционной ответственности такие характеристики субъекта, как возраст, вменяемость, обстоятельства, отягчающие или смягчающие ответственность, не имеют определяющего значения при применении мер конституционно-правовой ответственности [6, с. 62].

Конституционное правонарушение, безусловно, всегда причиняет вред правопорядку, т. е. общественным отношениям, складывающимся в процессе реализации публичной власти. В то же время вряд ли можно подсчитать организационные, политические и иные публично-правовые вредные последствия конституционного правонарушения для конкретного лица или организации, за исключением, может быть, издания правового акта, не соответствующего требованиям закона (и то этот имущественный вред подлежит возмещению по правилам и процедуре, урегулированным в нормах не конституционного, а гражданского права). Соответственно, поскольку нахождение и доказывание наступления вреда не имеют правового значения, то теряет смысл и выделение такого элемента объективной стороны, как причинная связь [6, с. 62].

Описание субъективной стороны правонарушения, включая не только вину, но и такие факультативные признаки, как цель и мотив, также практически не используется в российском конституционном праве в силу того, что нарушение конституционно-правовой нормы вызывает применение соответствующей принудительной меры вне учета факультативных признаков по причине отсутствия дифференциации мер конституционного воздействия к правонарушителям [6, с. 62].

И все же главная задача, стоящая перед теорией и практикой конституционной деликтологии на современном этапе, заключается в более четком и развернутом закреплении в конституционно-правовых актах всех основных элементов состава конституционного правонарушения. И хотя ни в конституционном законодательстве, ни в решениях Конституционного Суда России не содержится прямого указания на состав конституционного правонарушения как обязательное условие применения конституционно-правовой ответственности, соответствующий тезис теоретически подкрепляется выводом о том, что конституционное правонарушение — это разновидность правонарушения вообще, а состав деликта является обязательным признаком этой юридической категории. Кроме того, известную роль в устранении данного пробела может сыграть и аналогия закона. Необходимость наличия состава правонарушения как обязательное условие привлечения субъекта и конституционной ответственности отстаивают и М. П. Авдеенкова и Ю. А. Дмитриев.

Вместе с тем современное состояние российского конституционного законодательства таково, что составы конституционных деликтов выписаны крайне лаконично, поверхностно и даже небрежно. Эти недостатки присущи даже довольно устоявшимся описаниям конституционных деликтов и ответственности за их нарушения (нормы законодательства о прекращении полномочий сенаторов и депутатов Государственной думы, законодательство об ответственности органов муниципальной власти, законодательства о гражданстве и др.). Так, например, ч. 3 ст. 4 Федерального закона «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 8 мая 1994 г. устанавливает, что «сенатор Российской Федерации — представитель от субъекта Российской Федерации — может быть отозван до истечения срока полномочий решением Совета Федерации по представлению органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принявшего решение о наделении его полномочиями сенатора Российской Федерации». При этом закон не устанавливает оснований принятия такого решения. Понятно, что некоторые из них связаны с перевыборами органа законодательной и исполнительной власти, но ведь отсутствие четкой формулировки дает основания и для субъективных решений, ущемляет права добросовестно работающих сенаторов1. Общеизвестно и то обстоятельство, что ни Конституция, ни федеральное законодательство не закрепляет основания, по которым президент России может отправить в отставку правительство страны. Все это зачастую приводило к необоснованно частым сменам глав правительства России, влекущим за собой и смену правительства в целом. Это особенно было характерно в период нахождения у власти первого президента России Б. Н. Ельцина. Был период (1998–1999 гг.), когда за полтора года сменилось пять составов правительства. Парадокс состоял и в том, что глава правительства был не вправе повлиять на судьбу своих заместителей, которые освобождались от занимаемых должностей без его согласия, и такой порядок не противоречил Конституции [11, с. 4].

В сложившейся ситуации велик соблазн при ненадлежащей конституционноправовой регламентации состава конституционного правонарушения вообще заявить, что в принципе невозможно «дать точный перечень обстоятельств, которые могут служить основанием конституционной ответственности» [13, с. 39]. Однако при этом следует учитывать, что неопределенные, неоднозначные основания конституционно-правовой ответственности могут привести и к негативным последствиям, противопоставлению законности и целесообразности. Сложность еще и в том, что в силу своей специфики, обобщенности, абстрактности, конституционные нормы не формируются в виде конкретных составов, а выводят из конституционных положений, имеющих высокую степень обобщения. Поэтому их необходимо «подводить» к общей модели противоправного деяния. Все это также не исключает ошибок в правоприменении. В этой связи сомнительна и другая позиция. М. П. Авдеенкова и Ю. А. Дмитриев полагают, что в случае отсутствия четко закрепленного в конституционном законодательстве состава правонарушения речь должна идти о наступлении политической, моральной или иной, но не юридической ответственности [1, с. 161]. При всей привлекательности позиции авторов, обусловленной общепринятым тезисом, что конституционное право, по сути, политическое право, основной предмет регулирования данной отрасли — политические отношения, а всякая конституционно-правовая ответственность есть мера политическая, предполагаемый подход весьма уязвим. Дело в том, что в этом случае мы будем вынуждены признать неоднородность норм, содержащихся в Конституции и нормах федерального законодательства: часть из них — собственно правовая, часть политическая, часть моральная. Помимо допускаемого в этом случае смешения формы и содержания (конституционная норма по содержанию может быть политической, моральной, этнической и т. д., но по форме — она всегда правовая) мы ставим под угрозу единство и целостность Конституции. Не ставить же Конституционный Суд перед необходимостью каждый раз определять, имеем ли мы дело с правовой или политической нормой в ходе реализации Конституции РФ.

Все изложенное выше лишь подтвержденный тезис о том, что юридическая наука находится лишь на начальном этапе формирования концепции конституционной деликтологии, пригодной для развития современной правоприменительной практики. В числе требующих своего решения проблем можно обозначить следующее: соотношение конституционно-правовой и политической ответственности в системе профилактики конституционных деликтов; значение аморальных проступков для наступления конституционно-правовой ответственности; роль и значение вины в конституционной деликтологии, в том числе и применительно к коллективным субъектам конституционной ответственности; проблема конституционной ответственности за неэффективное и некачественное управление при отсутствии прямых нарушений конституционных норм и т. д.

Что же касается главного направления развития конституционной деликто-логии — совершенствования юридической техники формулирования конкретных конституционных правонарушений, то рискнем сделать прогноз на ближнюю и отдаленную перспективу. В ближайшие годы было бы оправданным появление развернутого решения Конституционного Суда России по этому вопросу, а в отдаленной перспективе, на наш взгляд, не исключено появление систематизированного, кодифицированного законодательного акта, посвященного конституционным деликтам и мерам ответственности за их совершение в Российской Федерации. И вполне возможно, что он будет называться «Кодекс конституционной ответственности в Российской Федерации (Конституционный кодекс)».