Опека и попечительство: современные проблемы реализации

Российская Федерация, являясь социальным государством, согласно ч. 1 ст. 7 Конституции Российской Федерации, берет на себя обязанность обеспечить достойную жизнь гражданам нашей страны и заботиться о благосостоянии каждого члена общества [1]. Причем особое внимание государству необходимо уделить наименее защищенным слоям общества, для которых обеспечить достойный образ жизни самостоятельно не представляется возможным. Тема опеки и попечительства вызывает резонанс и является актуальной на сегодняшний день в связи с широким кругом социально незащищенных лиц, которые находятся под опекой или попечительством либо нуждаются в указанной форме правовой защиты.

Опека и попечительство представляет собой комплексный институт, поскольку урегулирован нормами Гражданского Кодекса Российской Федерации, Семейного Кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 24.04.2008 №48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», а также рядом норм административного характера. Однако некоторые правоведы придерживаются мнения, что опека и попечительство является институтом гражданского права, выделяя семейное право в самостоятельную отрасль права. Такого рода теоретическое противоречие возникает в результате недостаточно точного разграни- чения сферы правового регулирования между гражданским и семейным законодательством.

Решить данную проблему можно путем четкого определения правовой природы опеки и попечительства, закрепив это в качестве комплексного или же самостоятельного института с дальнейшим внесением изменений в Гражданский кодекс или Семейный кодекс. Гражданам, не обладающим дееспособностью либо обладающим ей не в полном объеме, опека и попечительство назначается для восполнения недостающей дееспособности. Но когда подопечными выступают малолетние несовершеннолетние дети, первостепенную роль играет воспитание ребенка [2, с. 123].

Поэтому необходимо точно и полно определить права и обязанности опекунов и попечителей, что исключит различные подходы к толкованию этого вопроса в нормативно-правовых актах, что, безусловно, положительно отразится на практической стороне применения норм. Объем полномочий ограниченно дееспособного лица существенно разнится с правами и возможностями недееспособных граждан. Российское законодательство не имеет единого подхода к толкованию объема полномочий дееспособных граждан.

Если обратиться к ст. 30 Гражданского кодекса, можно определить ряд правомо- чий ограниченно дееспособных, например: самостоятельное совершение мелких бытовых сделок, а также сделок, направленных на безвозмездное получение выгоды, распоряжение своей стипендией, заработком, иными доходами. В свою очередь, Гражданский Процессуальный кодекс не содержит положений о вышеуказанной категории граждан [3].

Считаем необходимым восполнить данный пробел, дабы лица, не обладающие дееспособностью или ограниченные в дееспособности, четко понимали круг предоставленных им полномочий и могли их реализовать в полной мере. Еще одним противоречием выступает способ толкования статуса опекуна и попечителя. В Гражданском кодексе и ФЗ «Об опеке и попечительстве» он не является идентичным и имеет несколько иное значение. Необходимо привести положения норм к общему единообразию, что поможет избежать путаницы в толковании и правоприменительной практике, а также четко разграничить полномочия опекуна и попечителя и объем прав и обязанностей подопечных.

Также одной из существенных проблем в области опеки и попечительства является проблема системности и последовательности норм в обозначенной сфере.

Решить данную проблему можно путем изменения и внесения дополнений в ФЗ «Об опеке и попечительстве» и Семейный кодекс. Например, в ч. 1 ст. 1 ФЗ «Об опеке и попечительстве» ограничить круг отношений, урегулированный настоящим федеральным законом, то есть обозначить, что «настоящий Федеральный закон регулирует отношения, не урегулированные гражданским законодательством».

Следующая проблема связана с правовым статусом несовершеннолетнего родителя от 16 до 18 лет, неэмансипированного и не находящегося в браке. В связи с тем, что несовершеннолетний в возрасте от 16 до 18 не обладает всей полнотой прав, в отличие от полностью дееспособного гражданина (например, опекуна), считаем целесообразным изменить ч. 2 ст. 62 Семейного кодекса, заменив текст статьи на «До достижения несовершеннолетними родителями возраста восемнадцати лет и в дру- гих случаях приобретения ими гражданской дееспособности в полном объеме до достижения совершеннолетия, их ребенку назначается опекун».

Итак, в настоящее время институт опеки и попечительства претерпевает различные изменения на законодательном уровне. Причиной реформ становятся проблемы, с которыми сталкиваются как исполнительные органы государственной власти, так и семьи, опекуны, попечители, усыновители, дети, оставшиеся без попечения родителей. Проблемы, с которыми сталкивается институт опеки и попечительства можно разделить на два блока:

• 1)    организационные проблемы, включающие дефицит квалифицированных кадров в данной сфере, недостаточное финансирование и/или его неверное распределение, неэффективное управление персоналом и т.д.;

• 2)    неисполнение государственными гражданскими служащими своих должностных обязанностей по тем или иным причинам.

В мае 2018 г. Министерство образования и науки было расформировано, в результате чего были образованы два ведомства - Министерство просвещения РФ (в состав которого вошел отдел опеки и попечительства) и Министерство науки и высшего образования РФ [4].

Такое реформирование органов исполнительной власти предполагает более тщательную их работу в пределах своих ведомств, следовательно, деятельность, реализуемая в отношении кадровой и финансовой политики должна дать положительные результаты, касающиеся первого блока вышеуказанных проблем. Второй указанный блок проблем связан с неисполнением государственными гражданскими служащими своих должностных обязанностей по различным причинам, в т.ч. из-за низкой квалификации.

Анализируя отчеты отдела опеки и попечительства Министерства просвещения РФ, необходимо обратить внимание на раздел 5 данных отчетов «Защита прав детей в возрасте до 18 лет и лиц из числа детей, оставшихся без попечения родителей», который отражает деятельность ве- домства по вопросам оценки условий жизни детей, их психологического и физического здоровья, ограничения и лишения родителей родительских прав. В 2019 г. по сравнению с 2016 г. сократилась численность детей-сирот, так в 2016 г. их число составляло 65,5% от общей численности детей, родители которых лишены родительских прав, в 2019 г. - 61,8%. Ложноположительным можно считать результат показателя численности приемных родителей, с которыми досрочно расторгнуты договоры по инициативе органа опеки и попечительства по причине возникновения в приемной семье неблагоприятных условий для содержания, воспитания и образования ребенка (детей). При этом выросла численность детей, здоровью которых был причинен вред по вине усыновителей, опекунов, попечителей, приемных или па-тронатных родителей, в 2016 г. данный показатель составлял 7%, в 2019 - 8% [5].

Таким образом, к актуальным проблемам института опеки и попечительства можно отнести сложности с устройством детей под опеку; сокращение численности детей, возвращенных в семью; увеличение численности детей, здоровью которых был причинен вред по вине усыновителей, опекунов, попечителей, приемных или па-тронатных родителей. Усугубить вышеуказанные проблемы могут принятые в 2019 г. реформы в законодательстве. Так, усложнится устройство детей под опеку, поскольку согласно нововведениям в семье не может быть больше 3 несовершеннолетних как кровных, так и усыновленных (исключение составляют кровные братья и сестры, разделение которых недопустимо), следовательно, численность детей, находящихся в интернатных учреждениях увеличится. Также на воспитание семья может принять только одного ребенка в год, пройдя при этом дополнительное психологическое тестирование [6, с. 28].

Данные меры позволят органам опеки и попечительства тщательнее отбирать семьи, в которые будут переданы дети. Еще одной поправкой в действующее законодательство стало требование отсутствия у кандидата в опекуны таких инфекционных заболеваний как ВИЧ и гепатита С. Поправки в действующее законодательство, принятые государством направлены на решение не количественных (увеличение численности детей, переданных под опеку), а качественных проблем (сохранение психологического, физического здоровья детей, стабилизация общества) [6]. Однако вышеуказанные поправки можно дополнить для комплексности решения рассмотренных проблем.

Подводя итог, можно сказать, что до сих пор остается дискуссионным вопрос о правовой природе института опеки и попечительства: это гражданско-правовой или комплексный институт права? Остается множество вопросов с различными подходами к их решению в области опеки и попечительства, и это обусловлено во многом внесением изменений в законодательство, а также комплексным реформированием в сфере правовой защиты. Делая вывод, хотелось бы сказать, что на сегодняшний день в законодательстве России не существует единого подхода к толкованию статуса, полномочий опекунов и попечителей, а также подопечных, этот вопрос в различных нормативно-правовых актах решается по-разному.

Предложенные в статье меры, направленные на приведение к единообразию правовой регламентации, позволили бы решить массу проблем в области практического применения, позволили бы избежать двоякого толкования и упростили бы процесс понимания необъятного массива правового материала со стороны обычных граждан, а главное, максимизировали бы эффективность применения норм на практике.