Определение перечня лиц, обязанных ликвидировать объекты накопленного вреда: проблемы разграничения и пути категоризации

Легальное определение объекта накопленного вреда окружающей среде было введено в Закон № 7-ФЗ в 2016 году. Согласно ст. 1 данного закона ОНВ – это «территории, в том числе акватории, на которых выявлен накопленный вред окружающей среде, объекты капитального строительства, являющиеся источником накопленного вреда окружающей среде». Ключевой особенностью ОНВ выступает связь с вредом, возникшим «в результате прошлой экономической и иной деятельности, обязанности по устранению которого не были выполнены либо были выполнены не в полном объеме» (ст. 1 Закона № 7-ФЗ).

Выявление и учет объектов ОНВ осуществляются через специальную инвентаризацию, по результатам которой объекты включаются в Государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде (далее – ГРОНВОС), оператором которого выступает Министерство природных ресурсов и экологии РФ. Финансирование ликвидации ОНВ, включенных в ГРОНВОС, осуществляется за счет бюджетных средств федерального, регионального или местного уровня. Это обусловлено тем, что законодатель исходит из презумпции отсутствия у подобных объектов частного собственника или законного владельца.

Однако когда речь заходит о землях, находящихся в частной собственности, возникает правовая коллизия, требующая отдельного анализа.

Анализ научной литературы по предмету ОНВ [3; 5; 7] позволяет сделать вывод, что бесхозяйность является ключевым квалифицирующим признаком ОНВ. Как отмечает В. П. Копылов, «отсутствие владельца означает принадлежность территории/акватории к объектам накопленного вреда окружающей среде» [5, с. 29]. Бесхозяйность выступает «переключателем» правового режима: при ее нали- чии ответственность переходит от частного причинителя вреда к государству.

Большая часть обсуждаемых объектов возникла в результате деятельности уже не существующего государства (СССР), и попытка переложить ответственность на нового собственника несет риск его банкротства. Как указывает А. Я. Рыженков, «необходимо четкое законодательное указание на то, что эти объекты не имеют частного собственника, а соответствующие земельные участки находятся в публичной собственности» [7, с. 166].

Базовое определение ОНВ формально не связывает понятие накопленного вреда с формой собственности на земельный участок. При этом Постановление № 2335 устанавливает четыре критерия (а, б, в, г), которым должен отвечать объект для включения в ГРОНВОС. Интересующий нас критерий изложен в критерии «б»: «земельные участки и (или) объекты капитального строительства не находятся в частной собственности или во владении и (или) пользовании физических или юридических лиц». Предметом исследования настоящей статьи является ситуация, при которой объекты капитального строительства не находятся в частной собственности, иные аспекты, вытекающие из критерия «б», находятся за рамками нашего исследования. Возникает коллизия: объект полностью отвечает легальному определению ОНВ, но не может получить государственное финансирование исключительно из-за формы собственности на землю.

На данную проблему обращает внимание, в частности, М. В. Пономарев, который прямо указывает, что проблема для ликвидации ОНВ на земельных участках, находящихся в частной собственности, вызвана тем, что в силу закона заявителями на включение объектов в реестр являются органы публичной власти, а не частные лица [6, с. 34].

Так кто же должен отвечать за ликвидацию безхозяйного потенциального ОНВ, находящегося на земельном участке, имеющем собственника? Под потенциальным ОНВ здесь и далее предлагается понимать объект капитального строительства, территорию или акваторию, которые обладают признаками накопленного вреда окружающей среде, предусмотренными действующим законодательством, но не включены в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде по основаниям, связанным с отсутствием установленного законодательством Российской Федерации механизма их выявления, оценки и финансирования ликвидации, в том числе в случае нахождения земельного участка в частной собственности.

Безусловно, первым в очереди является причинитель вреда. Однако чаще всего речь идет о ситуации, когда причинитель не установлен или утратил правоспособность.

Как отмечает Л. Н. Кабацкая, в зарубежных правопорядках (США, Германия, Великобритания) ответственность за ликвидацию накопленного вреда может возлагаться на текущего собственника земельного участка независимо от того, являлся ли он причинителем вреда, либо на покупателя, не проведшего экологическую экспертизу (принцип caveat emptor) [2]. Это создает для приобретателя стимул к проверке состояния участка до сделки. В отечественной доктрине также высказана позиция о том, что текущий собственник земельного участка (включая добросовестного приобретателя) отвечает за накопленный вред, даже если он причинен до перехода права собственности [1].

Представляется, если собственник своими действиями ухудшил ситуацию с накопленным вредом, допустил бездействие, выражающееся в отсутствии мер реагирования на длящееся загрязнение окружающей среды ОНВ, то он действительно может перейти в разряд ответственных за устранение потенциального ОНВ (хотя и это вызывает сомнения, поскольку есть специальные нормы, подлежащие применению на такой случай: гражданско-правовая ответственность предусмотрена ст. 77 Закона № 7-ФЗ, административная ответственность - ст. 8.1, 8.6, 8.7, 8.8 КоАП РФ).

Однако в случае отсутствия какой бы то ни было вины текущего собственника земельного участка, такой подход может нарушать конституционные гарантии права частной собственности. Подтверждением тому является правовая позиция, изложенная Верховным Судом РФ в определении от 31января 2023 г. № 308-ЭС22-20037 по делу № А32-52065/ 2021; при отсутствии оснований для вывода о совместном причинении вреда публичноправовое образование не должно отвечать за вред, причиненный хозяйственной деятельностью иных лиц, только в силу принадлежности ему на праве собственности загрязненного земельного участка. По аналогии с данной позицией, частный собственник не являющийся причинителем вреда, также не должен нести прямую обязанность по ликвидации ОНВ исключительно в силу факта наличия статуса собственника земли.

Представляется, что одной из причин правовой неопределенности в данном вопросе является нечеткость формулировки, содержащейся в критерии «б» Постановления № 2335. Неясно, как его толковать: относится ли требование об отсутствии частной собственности к земельному участку и зданию в совокупности (кумулятивно) или к каждому из них по отдельности (альтернативно)? Буквальное толкование с использованием союза «и (или)» позволяет интерпретировать его альтернативно: объект может быть отнесен к ОНВ, если (1) земельный участок не находится в частной собственности ИЛИ (2) здание не находится в частной собственности. Следовательно, наличие частной земли не блокирует признание ОНВ для заброшенного здания, если само здание юридически никому не принадлежит.

Однако фактически, как уже было сказано, признать здание ОНВ на частной земле невозможно. Во-первых, в силу ст. 273 ГК РФ здание «прирастает» к земле, и обязанность по его содержанию переходит к собственнику земли, даже при отсутствии записи в ЕГРН. Во-вторых, п. «а» критериев Постановления № 2335 требует, чтобы вред возник в результате прошлой деятельности, а признание ОНВ на участке нового собственника без его вины и без изъятия земли нарушило бы его конституционные права, поскольку для ликвидации потребуется доступ на чужой участок. Ни механизма изъятия, ни согласия собственника Постановление № 2335 не предусматривает.

Таким образом, п. «б» в его текущей формулировке сформулирован технически некорректно: альтернативное прочтение, до- пускаемое союзом «и (или)», не обеспечено механизмом реализации и вступает в противоречие с системным толкованием во взаимосвязи со ст. 273 ГК РФ. Норму следовало бы изложить иначе, например: «земельные участки и объекты капитального строительства не находятся в частной собственности или во владении и (или) пользовании физических или юридических лиц, а объекты капитального строительства не расположены на земельном участке, находящемся в частной собственности или во владении и (или) пользовании физических или юридических лиц».

Вместе с тем, представляется, что ограничиться только устранением правовой неопределенности критерия «б» было бы недостаточным, поскольку текущее правовое регулирование не отвечает в полной мере ни интересам общества (частному собственнику потенциальные ОНВ проще скрыть, чем ликвидировать), ни интересам добросовестных приобретателям земельных участков. В связи с указанным к анализу предлагается механизм ликвидации потенциального ОНВ, расположенного на частной земле, существующий на данный момент с последующей оценкой возможности его совершенствования.

Итак, для собственника земельного участка, на котором выявлен потенциальный ОНВ, сегодня существуют три основных сценария:

• 1)    ликвидация за свой счет (с возможными налоговыми преференциями для юридических лиц);

• 2)    передача земельного участка государству (через суд или соглашение) с последующей ликвидацией ОНВ за счет казны;

• 3)    предъявление требований предыдущему владельцу (загрязнителю или скрывшему факт загрязнения) о возмещении затрат на потенциальный ОНВ либо о понуждении к его ликвидации силами такого владельца.

Рассмотрим каждый из сценариев последовательно.

Первый сценарий является прямым следствием фундаментального принципа гражданского права - бремени содержания имущества. Согласно ст. 210 ГК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. Земельное законодательство конкретизирует эту обязанность: собственники должны использовать участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, а также не допускать загрязнения и деградации земель (ст. 42 Земельного кодекса РФ).

На практике, если непосредственный загрязнитель не установлен, обязанность по ликвидации возлагается на правообладателя земельного участка. Однако Верховный Суд РФ в определении № 308-ЭС22-20037 указал, что «взыскание возмещения с собственника земельного участка без установления реального причинителя вреда может привести к продолжению осуществления противоправных действий виновными лицами и их безнаказанности, что противоречит требованиям ст. 3, 77 Закона об охране окружающей среды». Иными словами, автоматическое возложение обязанности по ликвидации ОНВ на собственника земли при отсутствии доказательств его вины как причинителя вреда не только не решает экологическую проблему, но и создает стимулы для ухода реальных загрязнителей от ответственности. Поэтому, представляется, что ликвидация ОНВ не может быть возложена на собственника земельного участка без его вины в причинении вреда или доказанности неразумности, недобросовестности его действий в том или ином виде. В этом случае добросовестный приобретатель земли может выступать в роли ликвидатора ОНВ добровольно.

Что касается налоговых преференций, то здесь требуется принципиальное уточнение: НК РФ не предусматривает специальных вычетов для частных лиц-ликвидаторов ОНВ. Однако для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей работает механизм отнесения затрат на природоохранные мероприятия к прочим расходам (подп. 7 п. 1 ст. 254 и ст. 264 НК РФ). Таким образом, тезис о преференциях справедлив лишь для ограниченного круга субъектов. Вместе с тем в случае добровольной ликвидации потенциального ОНВ видится справедливым предусмотреть альтернативный механизм компенсации затрат на природоохранные мероприятия в том числе и для собственников - физических лиц, однако разработка такого механизма требует отдельного исследования.

Второй сценарий (передача земли в государственную собственность для последующего включения в ГРОНВОС) видится крайне труднореализуемым. Добровольный отказ от права собственности на землю не влечет пре- кращения прав и обязанностей собственника (ст. 236 ГК РФ), а потому не будет являться решением проблемы. Дарение потенциального ОНВ муниципалитету – двусторонняя сделка, в заключении которой интерес муниципалитета сомнителен. Принимая такой «токсичный актив», публичное образование автоматически принимает на себя бремя его ликвидации, которое в силу ст. 80.3 Закона № 7-ФЗ должно быть профинансировано из соответствующего бюджета. Муниципалитеты будут избегать подобных обременений.

Хотя следует отметить обратную ситуацию: если потенциальный ОНВ находится на ценном земельном участке, муниципалитет, напротив, может быть заинтересован в изъятии участка в соответствии со ст. 285, 286 ГК РФ, а собственник – противодействовать такому изъятию.

Третий сценарий имеет наиболее прочную правовую основу, базирующуюся на двух независимых гражданско-правовых институтах: договорной и деликтной ответственности.

Договорная ответственность за передачу товара с существенным недостатком (ст. 469 и 475 ГК РФ) дает покупателю право требовать от продавца соразмерного уменьшения покупной цены или возмещения собственных расходов на устранение недостатков.

Деликтная ответственность предусмотрена ст. 77 Закона № 7-ФЗ: юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде, обязаны возместить его в полном объеме. Если продавец участка является одновременно и непосредственным причинителем вреда, требование о возмещении может быть заявлено напрямую, независимо от оспаривания условий сделки купли-продажи.

Предложенные сценарии не равнозначны. Они образуют иерархию, где иск к загрязнителю является наиболее желаемым и обоснованным первым шагом (однако в связи с неус-тановленностью данного лица зачастую не-реализиуемым), вынужденная самостоятельная ликвидация ОНВ – основным реалистичным исходом, а передача государству – исключительной и труднодостижимой опцией. Ни один из существующих сценариев не отвечает в полной мере задаче по эффективной ликвидации потенциальных ОНВ. Более того, непривлекательность данных способов для собственника приводит к тому, что вне зависимости от того, являлся ли он добросовестным приобретателем земельного участка, до- вольно высок риск возникновения у него намерения решить проблему путем обхода закона.

Представляется, что в качестве таковых можно расценить следующие системные способы ухода от обязанности ликвидации ОНК, используемые хозяйствующими субъектами, описанные в литературе [4]: ликвидация, банкротство предприятия (часто преднамеренное), когда долги по экологии списываются, а ликвидация ОНВ ложится на бюджет; продажа земельного участка с размещенным на нем потенциальным ОНВ, когда проблема переходит к новому собственнику (способом сокрытия информации здесь может выступать изменение вида разрешенного использования земли или перепрофилирование зданий, что позволяет новому собственнику не заподозрить высокий риск загрязнения объекта).

В последнем случае собственник, купивший участок без проведения экологического обследования, узнает о существовании потенциального ОНВ постфактум, когда право собственности уже перешло, а у государства нет оснований для финансирования ликвидации (критерий «б» Постановления № 2335).

И, действительно, законодательство не требует проведения экологического аудита при переходе прав на земельные участки, за исключением строго ограниченных случаев. В соответствии со ст. 37 Земельного кодекса РФ продавец земельного участка обязан предоставить покупателю имеющиеся у него сведения о загрязнении, однако отсутствуют механизм проверки достоверности этих сведений и ответственность за их непредоставление, если только загрязнение не было зафиксировано официально. Аналогичная ситуация складывается при приватизации, аренде, перепрофилировании зданий и изменении вида разрешенного использования земли [4]. Как показано выше, отсутствие соответствующей обязанности по проведению экологического аудита является одной из причин отсутствия у добросовестного приобретателя земельного участка информации о наличии загрязнения, оставшегося от прошлой деятельности.

Вместе с тем введение обязательного экологического аудита при определенных юридически значимых действиях позволило бы решить две задачи:

– для покупателя / нового владельца – получить достоверную информацию о состоянии участка и наличии потенциального ОНВ до перехода права собственности, что позволило бы либо отказаться от сделки, либо учесть будущие расходы на ликвидацию в цене договора;

– для государства – зафиксировать момент, когда загрязнение уже существовало, но еще не было выявлено, что создает доказательственную базу для предъявления регрессных требований к продавцу (причинителю вреда или предыдущему собственнику).

На основе анализа проблем, выявленных в литературе [4; 7], можно предложить следующие юридические факты, влекущие обязанность провести экологический аудит за счет собственника или лица, инициирующего действие:

• 1)    переход права собственности на земельный участок (купля-продажа, мена, дарение, наследование) (цель: предотвращение приобретения «токсичного актива» без информации о загрязнении);

• 2)    изменение вида разрешенного использования земельного участка (особенно с промышленного на жилое или рекреационное) (цель: защита будущих пользователей (например, жителей жилого квартала, построенного на месте бывшего завода));

• 3)    ликвидация юридического лица – собственника или владельца объекта, на котором имеется потенциальный ОНВ (цель: предотвращение «ухода от ответственности» через ликвидацию без экологической «расчистки»).

Результаты обязательного экологического аудита (акт, заключение) должны иметь следующие юридические последствия.

Если выявлено наличие потенциального ОНВ:

• –    продавец обязан раскрыть эту информацию покупателю;

• –    покупатель вправе требовать соразмерного уменьшения цены или расторжения договора (ст. 475 ГК РФ);

• –    если продавец скрыл результаты аудита или не провел его, когда был обязан, он несет ответственность за все расходы на ликвидацию, возникшие у нового собственника (по аналогии с ответственностью за скрытые недостатки товара).

При ликвидации юридического лица:

• –    проведение экологического аудита должно быть обязательным этапом перед утверждением промежуточного ликвидационного баланса;

• –    при выявлении потенциального ОНВ ликвидационная комиссия обязана зарезервировать средства на его ликвидацию или передать объект государству в порядке, предусмотренном для бесхозяйного имущества, но с компенсацией из средств ликвидируемого лица.

Обязательный экологический аудит должен осуществляться лицом, инициирующим юридическое действие (продавцом, заявителем при изменении вида разрешенного использования, ликвидационной комиссией). Это создает стимул для осмотрительного поведения и позволяет избежать переложения расходов на государство.

Для добросовестного приобретателя, который провел аудит, выявил ОНВ, но не может предъявить требования к продавцу (например, последний ликвидирован), возможны два альтернативных варианта. Первый: объект признается ОНВ без применения критерия «б», а государство софинансирует ликвидацию (порядок и механизм такого финансирования требует разработки в рамках самостоятельного исследования), при этом собственник сохраняет право на земельный участок. Второй: собственник передает земельный участок в государственную собственность и получает полную компенсацию понесенных расходов на ликвидацию либо освобождается от бремени их несения в будущем. Выбор между этими вариантами может быть предоставлен самому собственнику в зависимости от его экономических интересов.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что выделение категорий потенциальных ОНВ по признаку права собственности не только возможно, но и необходимо для эффективного управления таким сложным правовым и экологическим институтом, как ОНВ. На наш взгляд, оптимальной в данном случае могла бы стать следующая классификация.

• 1.    Бесхозяйные потенциальные ОНВ.

• 2.    Потенциальные ОНВ, находящиеся в публичной собственности.

• 3.    Потенциальные ОНВ, находящиеся в частной собственности.

Наиболее проблемная категория (ст. 225 ГК РФ): вещь не имеет собственника, собственник неизвестен либо отказался от права. Сюда относятся заброшенные промышленные зоны, полигоны ТКО, старые скважины. Ответственность за ликвидацию лежит на государстве.

Объекты, принадлежащие Российской Федерации, субъектам РФ или муниципалитетам. Они часто являются «наследием» бывших государственных предприятий. Их ликвидация финансируется из соответствующего бюджета (федерального, регионального или местного) в соответствии со ст. 80.3 Закона № 7-ФЗ.

Это самая спорная категория, которая включает земельные участки:

• –    приобретенные до выявления потенциального ОНВ («скрытые» ОНВ) – добросовестный приобретатель не знал о загрязнении. Здесь имеет место правовая «серая зона»: собственник не является причинителем, но государство не помогает в ликвидации ОНВ;

• –    приобретенные после выявления потенциального ОНВ – собственник знал, что приобретает;

• –    загрязненные самим текущим собственником, который и создал потенциальный ОНВ.

Для первой подкатегории (добросовестный приобретатель, не знавший о загрязнении) следует предусмотреть возможность со-финансирования ликвидации из бюджета.

С учетом изложенного, целесообразно внести изменения в ст. 1 Закона № 7-ФЗ, включив термин: «потенциальный ОНВ» – объект капитального строительства, территория или акватория, которые обладают признаками накопленного вреда окружающей среде, предусмотренными настоящей статьей, но не включены в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде по основаниям, связанным с отсутствием установленного законодательством Российской Федерации механизма их выявления, оценки и финансирования ликвидации, в том числе в случае нахождения земельного участка в частной собственности.

Одновременно с этим требуется дополнить Постановление № 2335 положением о том, что критерий «б» не применяется в от- ношении добросовестных приобретателей, представивших результаты экологического аудита, подтверждающего возникновение вреда до перехода права собственности.

Проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы.

Бесхозяйность является ключевым квалифицирующим признаком ОНВ, однако действующее правовое регулирование (Постановление № 2335) исключает из сферы действия государственного финансирования ликвидации все частные земли, даже если собственник не является причинителем вреда.

Пункт «б» Постановления № 2335 сформулирован технически некорректно: его буквальное (альтернативное) прочтение вступает в противоречие с системным толкованием во взаимосвязи со ст. 273 ГК РФ. Норма нуждается в уточнении.

Для собственника частной земли, на которой выявлен потенциальный ОНВ, существуют три сценария: самостоятельная ликвидация, передача государству или предъявление иска к предыдущему владельцу. Ни один из них не является реалистичным.

Требуется введение обязательного экологического аудита при переходе права собственности на земельные участки, приватизации, изменении вида разрешенного использования и ликвидации юридических лиц. Это позволит фиксировать состояние участка на момент перехода прав, защитить добросовестных приобретателей и создать доказательственную базу для регрессных требований.

Необходима законодательная категоризация потенциальных ОНВ по виду права собственности (бесхозяйные, публичные, частные). Для частных земель следует выделить подкатегорию добросовестных приобретателей, не знавших о загрязнении, с возможностью софинансирования ликвидации из бюджета. Реализация данных предложений позволит усовершенствовать не только понятийный аппарат, но и механизм ликвидации ОНВ, независимо от того, на чьей земле он обнаружен.