Опыт Литвы по борьбе с коррупцией на законодательном уровне

ОПЫТ ЛИТВЫ ПО БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ НА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ УРОВНЕ*

В Литве, как и в других странах, во все времена служащие государства брали взятки, злоупотребляли служебным положением, совершали другие правонарушения. Но после восстановления независимости Литвы в 1990 г., когда страна повернула на путь рыночной экономики, государство долгое время на шаг, а то и на два опаздывало за быстро меняющимися общественными отношениями и в плане правового регулирования, и в плане реформ государственного управления, и государственной службы, и публичного администрирования. Это, безусловно, способствовало повышению уровня взяточничества, злоупотреблений служебным положением, протекционизма и других видов коррупционного поведения. Коррупционные проявления на границе, в таможне, в налоговой инспекции, в других сферах государственного управления наносили очень чувствительные убытки небольшому государству в переходный период. Эти условия, а также стремление страны стать членом Европейского Союза и НАТО

(которые требовали улучшить ситуацию в области борьбы с коррупцией) дали основной толчок для принятия целого ряда решений, направленных на борьбу с коррупцией.

18 февраля 1997 г. была учреждена Служба специальных расследований, основной задачей которой было выявлять и расследовать преступления коррупционного характера. В ней были сплочены разрозненные по отдельным правоохранительным учреждениям подразделения, раскрывающие коррупционные преступления, ей были отведены широкие правовые полномочия, она обладала достаточными средствами и с самого начала повела активную борьбу с коррупцией. Однако активная работа Службы специальных расследований, хоть и навела испуг на взяточников, по существу ситуации не изменила. На место выявленного коррумпированного служащего приходил другой, который был более осторожен, повышались суммы взяток, и все двигалось по принципу замкнутого круга.

Оценка новой ситуации, а также изучение опыта других стран привели к выводу о необходимости системного подхода в деятельности государства,

направленной на контроль над коррупцией. Результат этого – закон Литовской Республики «О предупреждении коррупции».

Настоящий закон был принят по инициативе Службы специальных расследований Литвы 28 мая 2002 г. Этот закон создал целостную систему борьбы с коррупцией. Систему, основными слагающими которой являются совокупность мер предупреждения коррупции учреждений, их подразделений и отдельных государственных служащих, основной задачей которых является предупреждение или/и раскрытие случаев коррупции. Кроме того, вся эта система работает по трем направлениям: уголовное преследование, предупреждение коррупции и просвещение, направленное на формирование у населения нетерпимости к явлению коррупции. А главное, что эта система не осталась только в законе – она претворяется в жизнь. Принципы и меры, предвиденные законом, с трудом, но воплощаются и захватывают все больше и больше областей общественной жизни страны.

Настоящий закон устанавливает основные принципы, цели и задачи предупреждения коррупции на государственной службе и в частном секторе, меры предупреждения коррупции и их правовые основы, субъектов предупреждения коррупции, их права и обязанности в области предупреждения коррупции.

Согласно закону предупреждение коррупции – это выявление причин и условий коррупции и их устранение путем создания и воплощения в жизнь системы соответствующих мер, а также воздействия на лиц с целью удержания их от совершения преступных деяний коррупционного характера.

К преступным деяниям коррупционного характера закон относит взяточничество, взяточничество посредника, подкуп, другие деяния преступного характера, если они совершены в сфере публичного администрирования или ор- ганизации публичных услуг с целью получения выгоды для себя или других лиц; злоупотребление служебным положением или превышение служебных полномочий, злоупотребление официальными полномочиями, подлог документов или измерительных средств, мошенничество, присвоение или растрату имущества, раскрытие служебной тайны, раскрытие коммерческой тайны, предъявление заведомо ложных данных о доходах, прибыли или имуществе, легализацию денег или имущества добытого преступным путем, вмешательство в деятельность государственного служащего или в деятельность лица, осуществляющего функции публичного администрирования, а также другие преступные деяния, если, совершая их, лицо желает или требует взятки, подкупа или сокрытия взяточничества или подкупа.

Круг преступных деяний коррупционного характера очень широк, но он в принципе соответствует компетенции Службы специальных расследований, которая отведена ей законом о Службе специальных расследований (далее – Закон).

В Законе закреплены следующие меры предупреждения коррупции:

• 1)    анализ риска коррупции;

• 2)    программы борьбы с коррупцией;

• 3)    антикоррупционная оценка правовых актов и их проектов;

• 4)    предоставление информации о лице, назначаемом на должность или находящемся на должности в государственном или муниципальном учреждении;

• 5)    предъявление информации Регистрам государственных служащих и юридических лиц;

• 6)    просвещение и информирование общественности;

• 7)    предание гласности установленных случаев коррупции;

• 8)    другие, Законом установленные меры предупреждения коррупции.

Дальше кратко раскроем сущность каждой из перечисленных мер.

Анализ риска коррупции . Анализ риска коррупции – это анализ деятельности учреждения с антикоррупционной точки зрения и на основе этого анализа предъявление обоснованных выводов для подготовки антикоррупционной программы и ее содержания, а также рекомендация других мер предупреждения коррупции для государственных учреждений и учреждений местных самоуправлений, ответственных за их выполнение.

Анализ риска коррупции имеет два уровня. Первый уровень – это анализ, который делает само учреждение. Согласно Закону руководители учреждений (их подразделения или служащие, которые уполномочены руководителем учреждения) осуществляют предупреждение коррупции и ее контроль, устанавливают области деятельности учреждений, в которых существует большой риск проявления коррупции. В ч. 3 ст. 6 Закона установлено, что область деятельности учреждения причисляется к области, в которой существует большой риск проявления коррупции, если она соответствует одному или нескольким из этих критериев:

• 1)    совершено преступное деяние коррупционного характера;

• 2)    основными его функциями являются контроль и надзор;

• 3)    не предусмотрена ответственность и нет детальной регламентации функций, задач, порядка работы и принятия решений у отдельных государственных служащих;

• 4)    деятельность связана с предоставлением или ограничением разрешений, льгот, привилегий или любых других дополнительных прав;

• 5)    в большинстве случаев принимает решения, для которых не требуется одобрение другим государственным или муниципальным учреждением;

• 6)    используется информация, составляющая государственную или служебную тайну;

• 7)    во время осуществления предыдущих анализов риска коррупции были установлены недостатки деятельности.

Риск проявления коррупции учреждения должны устанавливать ежегодно и его результаты они должны предъявлять Службе специальных расследований, которая, оценив сделанные учреждением выводы, в течение месяца принимает решение о появлении или непоявлении риска проявления коррупции в данном учреждении .

Закон устанавливает критерии, на основе которых Служба специальных расследований должна принимать решение о необходимости анализа риска коррупции. Анализ риска коррупции осуществляется, если при оценке областей деятельности учреждения устанавливается, что деятельность учреждения подпадает под один или несколько из ниже перечисленных критериев:

• 1)    были попытки, нарушая установленный правом порядок, оказывать влияние на сотрудников государственного или муниципального учреждения или на принимаемые ими решения;

• 2)    были выявлены преступные деяния коррупционного характера в других государственных или муниципальных учреждениях, выполняющих похожие функции;

• 3)    необходимо усовершенствование системы надзора за деятельностью государственного или муниципального учреждения;

• 4)    принимаемые решения связаны с материальной или другой выгодой интересанта;

• 5)    были установлены нарушения норм действующего порядка (например, при распределении средств бюджета, даче заказов и принятии других решений);

• 6)    государственное или муниципальное учреждение является самостоятельным распорядителем бюджетных ассигнований;

• 7)    Государственным Контролем, Контролерами Сейма или другими учреждениями контроля или надзора были установлены нарушения в деятельности государственного или муниципального учреждения;

  
  

• 8)    получена другая информация о проявлениях коррупции в деятельности государственного или муниципального учреждения (оперативная деятельность, жалобы и заявления жителей, информация, предоставленная средствами массовой информации, а также иная информация).

Порядок осуществления анализа риска коррупции устанавливается Правительством Литовской Республики. В данном порядке установлена частота осуществления анализа риска коррупции, термины отдельных процедур, их порядок и т.п. Служба специальных расследований утвердила методику, которой учреждения государства и местного самоуправления могут руководствоваться при установлении риска проявления коррупции.

Программы борьбы с коррупцией . Согласно Закону программы борьбы с коррупцией могут быть национальные, отраслевые, учрежденческие и др.

Национальную программу борьбы с коррупцией подготавливает, ее претворение в жизнь организует и контролирует Правительство Литовской Республики при участии Службы специальных расследований. Национальная программа борьбы с коррупцией утверждается парламентом Литвы и обновляется каждые два года. Для более эффективного претворения данной программы в жизнь и ее контроля Правительство создало Межотраслевую комиссию для координации борьбы с коррупцией, в которую включены представители разных министерств и других государственных учреждений, не подвластных кабинету министров (Служба специальных расследований, Департамент государственной безопасности, Генеральная прокуратура). Данная комиссия имеет широкие полномочия по мониторингу и контролю деятельности учреждений, воплощающих конкретные меры борьбы с коррупцией, предвиденные Национальной программой борьбы с коррупцией.

Отраслевые (охватывающие области деятельности нескольких государственных учреждений и учреждений местного самоуправления), учрежденческие и другие программы борьбы с коррупцией согласно закону подготавливают учреждения государства и местного самоуправления, которых Национальная программа борьбы с коррупцией и другие нормативные акты уполномочивают на подготовку таких программ. Учрежденческие программы борьбы с коррупцией также готовят те учреждения государства и местного самоуправления, в которых был осуществлен анализ риска коррупции и которым Службой специальных расследований было предложено подготовить такую программу.

Программы борьбы с коррупцией готовятся на основе Закона Литовской Республики «О предупреждении коррупции», других правовых актов (например, Методики стратегического планирования, утвержденной Правительством) с учетом предложений Службы специальных расследований и другой информации (например, информации, полученной во время установления вероятности проявления коррупции).

Как было выше упомянуто, Национальную программу борьбы с коррупцией утверждает Сейм Литвы (парламент), другие программы – руководители подготовившего их учреждения, которые лично отвечают за претворение в жизнь утвержденной программы.

Координацию и контроль над воплощением в жизнь программы по борьбе с коррупцией по закону осуществляют руководители учреждений, или структурные подразделения, или работники этих учреждений, уполномоченные руководителем учреждения осуществлять предупреждение коррупции и контроль внутри учреждения. Служба специальных расследований ведет наблюдение за тем, как воплощаются в жизнь ее предложения.

Антикоррупционная оценка правовых актов . Согласно Закону учреждение государства и местного самоуправления, готовящее и принимающее правовой акт, регламентирующий общественные отношения, в которых имеется большой риск проявления коррупции, должно осуществлять антикоррупционную оценку проекта правового акта, а также рассмотреть антикоррупционную оценку проекта правового акта, осуществленную другим учреждением.

Конечно, из-за неопределенности данной нормы, то есть неопределенности, когда считать, что имеется большой риск проявления коррупции, учреждения редко сами осуществляют антикоррупционную оценку проектов правовых актов, но надо признать, что она делается все чаще.

Антикоррупционная оценка действующих правовых актов осуществляется в зависимости от практики их применения и предъявляется учреждению, принявшему правовой акт, которое решает, целесообразно или нет совершенствовать правовой акт.

Службе специальных расследований Закон дает право осуществлять антикоррупционную оценку действующих правовых актов по собственной инициативе и обязывает делать антикоррупционную оценку действующих правовых актов и их проектов по предложению Президента Республики, Председателя Сейма, Премьер-министра, комитета, фракции Сейма или министра.

Служба специальных расследований по собственной методике в год делает около 100 антикоррупционных оценок правовых актов. В основном оцениваются проекты законов.

Предоставление информации о лице, назначаемом на должность или находящемся на должности в государственном или муниципальном учреждении. Согласно Закону под предоставлением информации о лице, назначаемом на должность или находящемся на должности в государственном или муниципальном учреждении, понимается предоставление в установленном правом порядке объективной и законно собранной информации о назначаемом лице, которой обладают правоохранительные и контролирующие учреждения, лицу, которое назначило или собирается назначить проверяемое лицо на должность, для того чтобы в государственных и муниципальных учреждениях работали только лица с безупречной репутацией.

Проверка информации о лице, которого на должность назначает Сейм, Президент Республики, Председатель Сейма, Правительство или Премьер-министр, также о лицах, назначаемых на должности руководителей государственных и муниципальных учреждений или их заместителей, вицеминистров, государственных секретарей министерств, секретарей министерств, заместителей мэров самоуправлений, руководителей учреждений, подчиняющихся министерствам, и их заместителей является обязательной.

Информацию о лице, назначаемом на должность в государственном или муниципальном учреждении, предоставляет Служба специальных расследований по письменной просьбе руководителя учреждения или политика, назначающего или назначившего лицо на должность. На основании просьбы Служба специальных расследований собирает и в письменной форме предоставляет имеющуюся собственную информацию, а также информацию, которой обладает Департамент полиции, Регистр государственных служащих, другие правоохранительные или контролирующие учреждения.

Предоставляемая информация является одним из оснований, характеризи-рующих надежность лица, назначаемого или находящегося на должности в учреждении государства или местного самоуправления.

Лицо, получившее информацию от Службы специальных расследований, может эту информацию использовать только для принятия решения о надеж-

ности назначаемого или находящегося на должности лица.

Детальный порядок предоставления информации о лице, назначаемом на должность или находящемся на должности в государственном или муниципальном учреждении, установлен постановлением Правительства.

Антикоррупционное просвещение и информирование общественности. Антикоррупционное просвещение и информирование общественности согласно ст. 10 Закона осуществляется как неотъемлемая часть просвещения общественности в целях воспитания в личности нравственности и гражданственности, осознания прав и обязанностей перед обществом и государством, а также в целях претворения в жизнь предупреждения коррупции.

Антикоррупционное просвещение проводится во всех уровнях и типах учреждений посредством программ просвещения, через средства общественного информирования, другими способами.

Данную меру предупреждения коррупции тоже осуществляет Служба специальных расследований, которая, занимая активную позицию, выдвигает разные инициативы в области антикоррупционного просвещения.

Например, совместно с Центром современной дидактики была создана методика внедрения в программы общеобразовательных школ антикоррупционных программ. Эта методика выпущена отдельной книгой. Вводятся специальные антикоррупционные курсы в высших учебных заведениях или как самостоятельные предметы, или как составная часть криминологии или других наук и т. д.

Закон также обязывает государственные или муниципальные учреждения при помощи средств общественной информации или другими путями предоставлять жителям информацию об их деятельности в борьбе с коррупцией.

Предъявление информации Регистрам государственных служащих и юри- дических лиц. Согласно ст.11 Закона, Регистру государственных служащих предоставляется информация о служащих, которые вступившим в силу приговором суда признаны виновными в совершении преступных деяний коррупционного характера, а также привлечены к административной или дисциплинарной ответственности за нарушения требований Закона «О согласовании общественных и частных интересов на государственной службе», совершенные с целью получения незаконных доходов или привилегий для себя или других лиц.

Регистру юридических лиц предоставляется информация о юридическом лице, которое на основании вступившего в силу приговора суда признано виновным в совершении преступного деяния коррупционного характера, а также работнике или уполномоченном лице, которые на основании вступившего в силу приговора суда признаны виновным в совершении преступного деяния коррупционного характера, которое лицо совершило, действуя в пользу юридического лица или в его интересах.

Данного рода информация является одним из оснований, характеризующих надежность физического или юридического лица. Это может стать препятствием для поступления на государственную службу, занятия деятельностью адвоката, судьи, нотариуса и т.д. Для юридического лица это влечет ограничение в участии в государственных тендерах.

Закон устанавливает круг субъектов, прямо участвующих в предупреждении коррупции, а также их основные задачи и функции в этом виде деятельности. Предупреждение коррупции в пределах, установленных настоящим Законом, осуществляют: Правительство, Главная комиссия по служебной этике, Служба специальных расследований, другие государственные, неправительственные учреждения, а также учреждения местных самоуправлений.

Так как основные задачи в сфере антикоррупционной деятельности, отведенные Правительству и Службе специальных расследований, были в основном раскрыты выше, детальнее остановимся только на раскрытии роли Главной комиссии по служебной этике и других учреждений. По настоящему Закону Главной комиссии по служебной этике отведены следующие задачи:

• 1)    анализировать этические проблемы, возникающие в деятельности государственных служащих, и с целью устранения факторов, способствующих конфликту между общественными и частными интересами, делать предложения относительно принятия и усовершенствования антикоррупционных программ и правовых актов;

• 2)    представлять предложения Сейму, другим государственным и муниципальным учреждениям по внедрению в жизнь данного Закона;

• 3)    обобщать применение правовых норм, закрепляющих требования служебной этики в различных областях, и участвовать при их подготовке и кодификации;

• 4)    совместно с другими государственными и муниципальными учреждениями осуществлять отведенные ей меры по предотвращению коррупции.

Установление этих задач для Главной комиссии по служебной этике сделало ее активным участником предупредительной деятельности в области коррупции. Комиссия вносит много предложений в этой сфере деятельности. Ее работники занимаются не только расследованием нарушений служебной этики, но и предупредительной и просветительной работой.

Согласно Закону (ст.16) другие учреждения государства и муниципалитета, а также неправительственные учреждения тоже наделены правами и обязанностями в области борьбы с коррупцией. Другие учреждения в области борьбы с коррупцией имеют право:

Кроме прав, Закон налагает и определенные обязанности на государственные, муниципальные и неправительственные учреждения:

• 3)    в пределах компетенции подготавливать и принимать программы борьбы с коррупцией;

• 4)    незамедлительно устранять нарушения правовых актов, регулирующих предотвращение коррупции;

• 5)    в порядке, установленном Правительством, представлять информацию, необходимую для анализа риска коррупции, работникам Специальной службы расследований;

• 6)    не создавать своим действием или бездействием условий для совершения преступных деяний коррупционного характера;

• 7)    обучать своих работников методам предотвращения коррупции.

Хотя Закон предусматривает достаточный круг обязанностей, однако ввиду того, что нет конкретных мер ответственности, а также из-за недостаточ- ной сознательности и понятия необходимости внедрения в жизнь норм данного Закона, не все учреждения государства, а особенно местных самоуправлений, полностью осуществляют нормы Закона Литовской Республики «О предупреждении коррупции».

Однако дела постепенно налаживаются. Конкретная позиция по вопросам борьбы с коррупцией нынешнего Правительства начинает давать плоды. Все больше институций обращаются в Службу специальных расследований за методической помощью в области антикоррупционной оценки правовых актов, установления вероятности риска коррупции, подготовки антикоррупционных программ и т.д.

Думается, законом Литовской Республики «О предупреждении коррупции» создана хорошая система борьбы с коррупцией, и она в недалеком будущем даст свои плоды.