Опыт реализации кластерной политики в странах Азии и Латинской Америки

DOI:

Кластерная политика в Российской Федерации реализуется начиная с 2008 г., когда Концепцией долгосрочного социально-экономического развития до 2020 г. были установлены ее базовые принципы. В настоящий момент целенаправленные действия по развитию кластеров позволили создать на территории страны более ста кластеров трех типов: территориальные, промышленные и инновационные, основными целями которых выступают обеспечение опережающего роста экономики и ее инновационного развития, экспорт высокотехнологической продукции, производство импортозамещающей продукции и др.

Сегодня в условиях турбулентности мировой экономики, продиктованной сложностью геополитической ситуации и введением ограничительных политических и экономических мер в отношении Российской Федерации, взаимодействие бизнеса и органов государственной власти становится ключевой задачей. Кластеры могут выступить в качестве основного ресурса для опережающего развития регионов и экономики страны в целом – явиться интегратором объединений предприятий в условиях ухода с рынка западных партнеров, выстроить новые логистические цепочки, обеспечить производство санкционной продукции, оборудования и технологий и т. д. В этой связи особую актуальность приобретает изучение нового малоизученного международного опыта по использованию кластерной концепции в качестве основы экономического ро- ста, поиск новых инструментов и подходов к развитию кластеров в России.

На наш взгляд, недостаточно изучен и систематизирован пока соответствующий опыт в азиатских странах и странах Латинской Америки, что может иметь высокую степень значимости для совершенствования практики реализации кластерного подхода в Российской Федерации.

В качестве исследуемых стран Азии были выбраны Китай, Япония и Южная Корея, а также положение агломераций предприятий будет изучено в Мексике и Бразилии, как странах с наиболее ярко выраженной кластерной политикой в соответствующих макрорегионах.

Результаты и обсуждение

• 1.1.    Опыт реализации кластерной политики в странах Азии

  Один из ключей к промышленной динамике Китая в последние несколько лет, без сомнения, связан с агломерацией специализированных предприятий, которые возникали в течение пятнадцати лет в самых различных формах ¹, и составляют важную часть ее конкурентоспособности как в традиционных, так и высокотехнологичных отраслях [Fu, Yu, 2007].

По внешнему виду и форме агломерации предприятий в Китае могут казаться сравнимыми по своей сути с западными промышленными районами и кластерами, все же они имеют принципиальные отличия: связи между предпри- ятиями слабые; важнейшая структурирующая роль коммерческой деятельности, увлекающей производственную деятельность по косвенным и сложным способам социально-политического регулирования 2.

Вместе с тем агломерационные эффекты, проявляющиеся в экономике Китая, носят чрезвычайно стремительный характер. Например, в начале XXI в. четверть из 404 административных городов в дельте Жемчужной реки в провинции Гуандун имела на своей территории кластеры специализированной деятельности, провинция Чжэцзян сегодня имеет более 300 высокотехнологичных зон специализированной деятельности и т. д. [Fu, Yu, 2007].

Китайские кластеры могут быть разделены на кластеры мирового класса, средние и малые. Выделив 19 городских кластеров, центральное правительство отдало приоритет трем из них, чтобы они стали кластерами мирового класса к 2020 году. Эти три кластера, расположенные в дельте Жемчужной реки, дельте реки Янцзы и Пекин-Тяньцзинь-Хэбэй, будут наиболее инновационными и конкурентоспособными на международном уровне, таким образом, они будут стимулировать национальное экономическое развитие [Preen, 2018].

Кластеры формируются в основном в трудоемких отраслях обрабатывающей промышленности. Это означает, что они работают в нижней части глобальной цепочки создания стоимости. Однако на противоположном конце, выше по цепочке поставок, находятся кластеры, возникшие в особых экономических зонах (например, в Пекине, Шанхае и Шэньчжэне). Согласно Д. Цзэн особые экономические зоны в Китае с многочисленными промышленными и высокотехнологичными кластерами вносят значительный вклад в национальный ВВП, занятость, экспорт и привлечение иностранных инвестиций [Zeng, 2012].

Важное значение в формировании политики в отношении кластеров Китая сыграла политика «Один продукт – одна деревня», что стимулировало экономический подъем местных деревень и увеличило степень специализации и технологической направленности отдельных территорий по кластерному принципу [Barbieri et al., 2012].

В 1998 г. центральным правительством была разработана отдельная программа развития кластеров Китая, известная как «ФАКЕЛ» [TORCH PROGRAMME]. Она была ориентирована на развитие стратегических развивающихся отраслей и высокотехнологичных отраслей, со- действие коммерциализации, индустриализации и интернационализации высокотехнологичной продукции, производимой в Китае. Программа состояла из двух основных частей – одна посвящена отраслевым и местным проектам (направлена на создание высокотехнологичных зон, где будут располагаться университеты, научные парки и центры трансферта технологий для создания экспортируемой продукции), вторая – проектам, отвечающим стратегическим потребностям страны (включала мероприятия по поддержке развития кластеров в сфере услуг, такие как проектирование НИОКР, передачу технологий, обучение талантов и т. д.).

Стратегия Китая, адаптированная в основном к местным условиям, представляет очень полезный опыт для других развивающихся стран или стран с низкими экспортными показателями.

Сегодня кластерная политика Китая направлена на усиление специализации и поддержку инноваций. Китайские кластеры отличаются от промышленных кластеров других стран тем, что для них характерна более сильная роль государственных институтов и меньший неформальный социальный капитал. У них более сильная концентрация промышленности, чем в других частях мира.

Япония имеет совсем другой спектр особенностей благодаря историческим корням данного явления. Рассмотрим более подробно ее исторические особенности создания промышленных районов.

Япония создавала различные ремесленные агломерации 3 еще в эпоху Эдо (1603–1868 гг.), которые были расширены после Второй мировой войны. Однако с 80-х гг. механизмы реструктуризации перестали работать. В условиях глобализации (в частности, конкуренции со стороны Китая и стран Юго-Восточной Азии), а также кризиса 90-х гг. малый бизнес оказался в затруднительном положении, что вызвало угрозу существованию целых промышленных районов (поскольку малый бизнес составлял 99 % производственной промышленности Японии и в нем занято две трети рабочей силы). Для распространения знаний и инноваций органы государственной власти разработали комплекс мероприятий по укреплению связей между государственными и частными исследованиями и промышленностью и созданию экономических сетей различных субъектов рынка. Параллельно с этим принимались законы, специально направленные на малый бизнес и промышленные районы, чтобы оживить отстающие регионы (путем создания технополисов или промышленных исследовательских парков).

В результате к началу 2000-х кластерные инициативы привели к усилению инновационной политики страны. В 2001 г. Министерство экономики, торговли и промышленности Японии запустило «план промышленных кластеров» для оживления проблемных регионов за счет стимулирования инноваций. В 2002 г. Министерство образования, культуры, спорта, науки и технологий запустило «кластерную инициативу», направленную на непосредственное содействие появлению новых кластеров – «кластеров знаний» – в отраслях промышленности будущего. Эти две инициативы дополняли друг друга.

Позже Японская организация внешней торговли (JETRO) разработала картографический инструмент, в рамках которого систематизировала информацию о промышленных кластерах страны (крупных компаниях, родственных научно-исследовательских учреждениях, основных секторах и т. д.) (Japan External Trade Organization [Official website ...]), где насчитывается несколько десятков кластеров 4.

Рассмотренный пример развития кластеров в Японии позволяет заключать, что значительную роль в их развитии сыграло историческое существование большого количества промышленных районов и компаний малого бизнеса на территории страны, а также широкий спектр политики по поддержке инноваций и территориального планирования.

Кластеры в Южной Корее возникли относительно недавно под влиянием Министерства торговли, промышленности и энергетики и имеют форму мини-кластеров, расположенных внутри промышленных комплексов или технопарков. Центральным контактным лицом для политического диалога по кластерному сотрудничеству в Южной Корее является KICOX – Корейский индустриальный комплекс, который учрежден Министерством торговли, промышленности и энергетики (Korean Industrial Complex Corporation [Official website ...]).

Ключевую роль на старте кластерного процесса в Южной Корее играло центральное правительство, со временем перейдя к отраслевому процессу со значительной ролью региональных органов власти. Для достижения целей кластерной политики и более территориально сбалансированного развития государство инициировало создание новых научно-технических комп- лексов (производственных кластеров), которые постепенно были трансформированы в инновационные кластеры.

Первое развитие кластерная политика в Южной Корее получила в рамках Сбалансированного плана развития (2004–2008 гг.), который был основан на трех принципах 5, для достижения которых правительство создало семь кластеров [The Industrial Complex ... , 2010]: Чангвон (машиностроение), Гуми (электроника), Ульсан (автомобилестроение), Банвол, Шивха (текстиль), Кванджу (горнодобывающая промышленность) и Вонджу (медицинские приборы).

Второй этап кластерной политики проходил с 2010 по 2012 г. и характеризовался количественным расширением кластеров (количество возросло до 193) и качественным усилением сети межрегионального сотрудничества между кластерами путем организации технологических семинаров и информационных сессий.

Третий этап начался в 2013 году. Поддержка была сосредоточена на специализированных кластерах, преимущественно в высокотехнологичных отраслях. Политика государства также была направлена на устойчивое развитие кластеров и, следовательно, на инвестиции в аграрные и экологически чистые отрасли и промышленные кластеры 6.

Сегодня на уровне 12 промышленных комплексов 7, обозначенных как «инновационные кластеры», находится 60 комплексов, определенных как «мини-кластеры», которые во многих областях аналогичны сетям и кластерам в Европе. Они формируют 12 инновационных кластеров (каждый включает три-пять мини-кластеров и имеет специфическую технологическую направленность). В центре каждого кластера находится агентство по развитию кластерного бизнеса.

Хотя основная инициатива в области кластерной политики исходит от центральных органов власти, местные органы власти могут внести свой вклад в реализацию изменений с учетом специфики территории. Влияние региональных институтов присутствует на каждом этапе реализации кластерной политики – они управляют процессом планирования, оценивают развитие инфраструктуры и оказывают поддержку с учетом региональных условий.

Таким образом, Южная Корея разработала сложную кластерную политику, основанную на сотрудничестве между центральным, региональным и местным уровнями. Развитие кластеров способствовало высоким позициям страны в ин- новационных рейтингах. И если первоначально кластеры использовались для привлечения прямых иностранных инвестиций, что позволяло осуществлять передачу технологий и их распространение среди участников кластеров, перейдя на более высокий уровень развития, корейские предприятия постепенно стали проводить самостоятельные исследования, что открыло возможности для самостоятельного развития и завоевания лидирующих позиций на мировом рынке.

По словам С. Мазурека: «Азиатская кластерная политика так же диверсифицирована, как азиатская экономика» [Mazurek, 2014: 61]. Процесс развития крайне неоднороден и имеет множество отличий: появление новых кластеров в Китае, создание кластеров знаний в Японии и мини-кластеров в Южной Корее. Однако некоторые факторы являются общими для Китая, Южной Кореи и Японии, например, долгая история производства в небольших городах.

• 1.2.    Особенности кластерной политики в странах Латинской Америки

  Теперь обратимся к опыту Латинской Америки. Несколько стран Латинской Америки начиная с начала 1990-х гг. также внедрили национальную политику поддержки кластеров. Ниже представлена таблица 1 с перечнем наиболее ранних кластеров, сформированных в данном макрорегионе.

В целом государственные органы в регионе, как правило, задействуют кластерную концепцию в основном в трех широких областях политики: продвижение экспорта и привлечение внутренних инвестиций; интеграция цепочки создания стоимости и политика развития малого и среднего бизнеса. Эти акценты отражают взгляды на то, что уместно с учетом текущей промышленной структуры и стадии развития большинства стран Латинской Америки, включая зависимость от местонахождения производственных предприятий крупных транснациональных компаний, стремление диверсифицировать отрасль путем заполнения цепочек поставок и преобладание неконкурентоспособных мелких и средних производителей (особенно в отстающих районах) [Feser, 2002].

Примечательно отсутствие многих инновационных программ, основанных на кластерных концепциях 8. Это отнюдь не означает, что правительства стран Латинской Америки не направляют инвестиции в науку и технологии в конкретные секторы и/или регионы, а лишь то, что, скорее, текущие кластерные мероприятия, по-види-мому, ориентированы в основном на традиционные отрасли.

Наибольшее распространение кластерные инициативы пока получили в таких странах, как Бразилия и Мексика. Рассмотрим более подробно кластерную политику, применяемую в данных государствах.

Экономика Бразилии считается крупнейшей в Южной Америке и второй по величине в Западном полушарии. В Бразилии кластеры начиная с 90-х гг. известны как Местные Производственные Системы (МПС) [Arranjos Produtivos Locais (APL)].

Политика МПС была официально запущена в 2004 г., основной целью которой является создание рабочих мест и повышение конкурентоспособности как на внутреннем, так и международном рынках за счет повышения эффективности фирм и потенциала сотрудничества.

МПС – это агломерации в основном малых и средних компаний и предприятий, расположенных на одной территории, которые имеют производственную специализацию, определенный тип управления, не являются вертикально интегрированными и обычно привлекают зарубежных поставщиков и другие поддерживающие предприятия для взаимодействия [Ministério da Economia,

Первые кластеры в Латинской Америке

Таблица 1

Отраслевая принадлежность кластера (продукта)	Страна (регион)	Год(ы)
Лосось	Чили (Австралийский регион)	1978
Манго и виноград	Бразилия (Петролина Жуазейру)	1980-е
Молоко и молочные продукты	Никарагуа (Боако, Чонталес)	Середина 1980-х
Программное обеспечение	Мексика (Монтеррей)	1982
Мебель	Мексика (Чипило, Пуэбла)	1987
Металлообработка	Бразилия (Эспирито Санто)	1988

Примечание. Источник: [Pietrobelli, Rabellotti, 2004: 11].

• 2022]. Они поддерживают связи сотрудничества и обучения не только между собой, но и с другими заинтересованными сторонами – правительством, бизнес-ассоциациями, финансовыми и исследовательскими учреждениями.

Общественные инициативы федерального правительства, штатов и муниципалитетов, в дополнение к частным усилиям, основаны на подходе создания механизмов, ориентированных на производительность государственных и частных банков, которые признают важность доступности кредитов для МПС.

Бразильская Обсерватория МПС – официальная база данных МПС – осуществляет сбор информации о бразильских кластерных сообществах, предоставляя информацию о кластерной среде, географии, секторах и основных городах, содержащих кластеры [Observatorio APL Brasileiro]. Количество бразильских кластеров быстро росло за последние 15 лет, и в настоящее время насчитывается более 350 МПС.

МПС Бразилии характеризуются двумя важными чертами: производственной специализацией фирм и их пространственной близостью. По этому критерию любая производственная агломерация в районе, городе, микрорайоне или даже улице может стать МПС [Noronha, Turchi, 2005]. Несмотря на то что МПС обычно создаются спонтанно, некоторые из них поддерживаются местными учреждениями (такими как муниципалитеты, университеты) или национальными учреждениями [например, Национальным банком экономического и социального развития (BNDES)] [Alderete, Bacic, 2020].

С момента своего создания продвижение МПС было ключевым компонентом промышленной политики Бразилии, являясь одним из столпов промышленной, технологической и внешнеторговой политики страны [Lastres et al., 2003]. Хотя вначале политика МПС была сосредоточена на более ограниченном наборе вмешательств, со временем она эволюционировала и расширила свой набор инструментов 9.

Большинство мер политики МПС (тренинги, техническая помощь, семинары, торговые миссии и т. д.) сейчас нацелены на отдельные фирмы или подгруппы фирм. Для выбора фирм-бенефициаров на целевой территории используют очень конкретные и объективные критерии для определения малого и среднего бизнеса, сочетающие пороги доходов и занятости 10.

Недавно в 27 субъектах Федерации с целью вовлечения государственных учреждений и лидеров договоренностей в процессы развития, а также в институциональную и предпринимательскую деятельность были созданы Центры государственной поддержки МПС. Их целью является взаимодействие с управляющими структурами МПС в логике планирования процесса развития этих производственных пространств; и формулирование государственных решений и взаимодействие с учреждениями на федеральном уровне для удовлетворения требований МПС.

В целом, говоря о проблемах кластерного развития Бразилии, эксперты называют следующие эндогенные – дефицит социального капитала; чрезмерная политическая централизация; низкое качество стандартизации; низкий эффект масштаба – и экзогенные проблемы: дефицит инфраструктуры; логистический дефицит; трудности доступа к финансированию [Paton et al., 2018].

Мексика также имеет хорошо зарекомендовавшее себя сообщество кластеров. По данным федерального государственного агентства, отвечающего за интернационализацию и экспорт, по всей стране насчитывается 155 кластеров (Gobierno de Mexico [Official website ...]).

Эксперты в Мексике выделили два типа кластеров. Первый состоит из компаний, которые сотрудничают для выполнения заказов от крупных клиентов; эти компании также связаны с вспомогательными учреждениями. Вторая модель состоит из компаний (одного уровня), которые не взаимодействуют между собой, но с поставщиками и поддерживающими институтами.

Кластеры Мексики в основном сосредоточены на границе с США. Нижняя Калифорния и Нуэво-Леон являются наиболее значимыми штатами с точки зрения количества кластеров, за ними следуют штаты Мексика и Керетаро, расположенные в Центральной Мексике. Кластеры в Мексике в основном активны в автомобильной, аэрокосмической, возобновляемой энергетике, биотехнологиях и секторах информационнокоммуникационных технологий [Preparatory Briefing on Mexico, 2017].

Мексиканские кластеры управляются по-разному на федеральном уровне и уровне штатов. Национальный секретарь по экономике отвечает за развитие кластеров на федеральном уровне, а государственный секретарь по развитию экономики является ключевой заинтересованной стороной на уровне штата. Национальный секретарь по экономике обеспечивает, чтобы политика развития кластеров была аналогична международной политике и чтобы кластеры были сертифицированы Европейским секретариатом кластерного анализа (ESCA).

В Мексике нет конкретной политики в отношении кластеров ни на федеральном уровне, ни на уровне штатов. Однако штаты Нижняя Калифорния, Нуэво-Леон и Агуаскальентес предоставляют информацию о существующих промышленных кластерах в своих штатах (на веб-сайтах).

Хотя мексиканское правительство прямо не заявляет о цели развития отраслевых кластеров в стране, в большинстве случаев промышленные компании, обладающие географической концентрацией, сотрудничают друг с другом для повышения своей конкурентоспособности на рынке (в некоторых случаях организованы в ассоциации).

В Министерстве экономики существует Национальный институт предпринимателей (INADEM), целью которого является внедрение, выполнение и управление политикой поддержки малого и среднего предпринимательства (далее – МСП), содействие инновациям и конкурентоспособности на мировых рынках. Институт создал две платформы для поддержки предпринимателей: Сеть поддержки предпринимателей и Национальную обсерваторию предпринимателей (занимающуюся сбором статистической информации и генерацией знаний в пользу МСП).

В вопросах интернационализации поддержка МСП заключается в предоставлении таких услуг, как создание сетей, юридические консультации по вопросам интеллектуальной собственности, государственная поддержка или диагностика жизнеспособности проекта. Кроме того, предлагаются юридические консультации иностранным компаниям по вопросам инвестирования в Мексике.

В Мексике насчитывается около 4,15 млн бизнес-единиц, из которых 99,8 % составляют компании МСП, поэтому они признаны фундаментальным вектором роста страны. Ниже представлен среднестатистический состав кластеров Мексики, который подтверждает высокую роль МСП в экономике страны (см. рисунок).

Тип сотрудничества между участниками кластеров носит в основном централизованный характер (62 %), то есть взаимодействие между участниками кластеров в основном инициирует руководство кластера и лишь в 38 % случаев руководство кластера действует как внешний фасилитатор.

Итак, Мексика является промышленно развитой страной с относительно стабильной экономикой, которая, тем не менее, по-прежнему зависит от экономики США. Несмотря на это, Мексика – страна с большим потенциалом для открытия бизнеса благодаря широкому разнообразию секторов экономики, природным ресурсам, выгодному географическому положению и высококвалифицированной рабочей силе. Хотя правительство Мексики еще не разработало четкую национальную политику для поддержки создания, развития и консолидации кластеров, существует несколько отраслевых политик, направленных на содействие развитию приоритетных для страны секторов, поддерживаемых с помощью государственных субсидий. Значит, можно ожидать в следующем десятилетии устойчивый рост в данных отраслях.

Подводя итог рассмотрению опыта стран Латинской Америки по реализации кластерной политики, обратим внимание на следующие характерные особенности [Matos et al., 2015; Pietrobelli, 2015; The Impact Evaluation ... , 2016]: в большинстве случаев кластерная политика раз-

Рисунок. Состав участников кластеров Мексики

Примечание. Источник: [Hantsch et al., 2015].

рабатывалась изолированно, то есть без координации или согласования с другими национальными и региональными политиками; она способствует сокращению разрыва в производительности и регионального неравенства; направлена на преодоление ограничений, с которыми сталкивается малый и средний бизнес этих стран.

Заключение

Проанализированные модели кластерной политики в азиатских и латиноамериканских странах показывают их отличия от европейских моделей планирования и способах их реализации. Во всех рассмотренных странах кластерная политика реализуется на центральном уровне (сильная региональная кластерная политика отличает только Южную Корею и Мексику, где явно выраженная политика по развитию кластеров не сформирована) и служит для решения социально-экономических проблем. Кластерная политика в азиатских странах тесно связана с инновационной составляющей и фокусируется на поддержке наиболее инновационных и конкурентоспособных секторов экономики (оказывается поддержка деятельности, связанной с развитием инноваций и НИОКР, передача технологий и привлечение прямых иностранных инвестиций), в то время как на территории Латинской Америки развитие агломераций на основе инновационной составляющей слабо представлено. Характерной особенностью азиатских стран является создание кластерных стратегий развития с включением высокотехнологичных отраслей экономики и использование этих кластеров в качестве инструмента для создания долгосрочного конкурентного преимущества на международной арене. Латиноамериканские же кластеры служат в основном средством развития внутренней экономики и поддержки экспорта (что коррелирует с утверждением, что уровень развития кластеров напрямую зависит от бизнес-среды территории, которая в странах Латинской Америки является недостаточно высокоразвитой) (табл. 2).

Проведенный анализ кластерного опыта в странах Латинской Америки и Азии позволил подтвердить разнообразие опыта, реализованного в этой области. Экономика России также имеет свои исторические особенности, которые, безусловно, должны находить отражение в реализуемой в настоящий момент кластерной политике на территории нашей страны. Бездумное копирование в противовес бенчмаркингу и адаптации лучшего опыта с учетом глубокого изучения специфических внутренних характеристик способно не только не принести ожидаемый экономический результат, но и в долгосрочной перспективе привести к существенному отставанию экономики от намеченных целей.