Опыт укрупнения субъектов Российской Федерации

Изучение правового аспекта образования новых субъектов в РФ является достаточно актуальным вопросом. Его актуальность обоснована тем, что в настоящее время как никогда важна реализация одной из задач политики российского государства - защита государственного суверенитета и территориальной целостности. Кроме того, объединение субъектов несет в себе целый ряд преимуществ: во-первых, возрастает эффективность управления за счет сокращения числа территориальных единиц, во-вторых, объединение экономически сильных территорий с более слабыми стимулирует последних к развитию и оптимизации различных общественных отношений.

Исследуя опыт внутренних территориальных преобразований РФ, можно отметить, что подобных преобразований было достаточно много. Однако они происходили до 2007 года. В дальнейшем изменение субъектного состава РФ было связано только с принятием территорий иностранных государств в состав РФ. Так, опыт укрупнения субъектов насчитывает пять случаев: образование Пермского края в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа (2005 г.) [1]; образование Красноярского края в результате объединения Красноярского края, Таймырского (ДолганоНенецкого) и Эвенкийского автономного округа (2005 г.) [2]; образование Камчатского края в результате объединения Камчатской области и Корякского автономно- го округа (2006 г.) [3]; образование Иркутской области в результате присоединения к ней Усть-Ордынского Бурятского автономного округа (2006 г.) [4]; образование Забайкальского края в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа (2007 г.) [5].

Возникает закономерный вопрос: в чем причина осуществления стольких территориальных преобразований в такие достаточно короткие сроки? Если проанализировать временные промежутки, прошедшие между данными образованиями, мы увидим, что все они осуществлены практически одновременно. Для ответа на данный вопрос обратимся к законодательным источникам, которые непосредственно регулировали аспекты изменения территориального состава РФ и присвоение правового статуса возникшим новым субъектам. Так, образование в составе РФ Пермского края осуществлялось в соответствии с ФКЗ от 25.03.2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе РФ нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Цели образования Пермского края определены в ст. 1 названного акта: ускорение социальноэкономического развития субъектов объединяемых субъектов; повышение уровня жизни проживающего на территории данных субъектов населения.

Аналогичные цели определены и в ФКЗ, регулирующих образование Красноярского края, Камчатского края, Иркутской об- ласти и Забайкальского края. Следовательно, вполне объективно отметить, что предпосылками реализации укрупнения субъектов РФ являются, во-первых, социальные факторы, а во-вторых, факторы экономического характера. Иными словами, существовала необходимость ускорить социальные и экономические условия регионов и обеспечить достойный уровень жизни жителям объединяемых субъектов.

Что касается порядка укрупнения субъектов РФ, то, исходя из формы правовых актов, регулирующих образование новых субъектов (ФКЗ), следует вывод, что такое образование возможно только с согласия федеральных органов государственной власти, их издающих. Действительно, если обратиться к ст. 10 ФКЗ от 17.12.2001 № 6-ФКЗ [6], то мы можем увидеть, что основанием образования нового субъекта является либо одобрение Президентом РФ направленного предложения об образовании нового субъекта, либо результаты референдума по вопросу такого образования.

После возникновения правовых оснований для изменения субъектного состава РФ возникает необходимость создания правовой базы - издания акта, который бы регламентировал процедуру образования конкретного субъекта. Для данных целей издается ФКЗ, в котором определяются цели, сроки, порядок образования нового субъекта РФ, его границы, порядок наделения вновь образованного субъекта правовым статусом, а также порядок прекращения правового статуса ранее действовавших субъектов. Так, например, в ФКЗ от 25.03.2004 г. № 1-ФКЗ, регламентирующий образование Пермского края, закрепляет, что субъект считается созданным с 1 декабря 2005 года, имеет статус края с наименованием Пермский край, а его границы охватывают территорию ранее существовавших Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа.

Важно отметить, что для образования в составе РФ нового субъекта помимо наличия правовых оснований и правовой базы, регулирующей такое образование необходимо также наличие иных условий. Такими условиями являются исторические, социальные, культурные и иные условия.

Иными словами, для такого, чтобы реализовать субъектные изменения в РФ помимо юридических условий должны быть и фактические возможности. Например, объединение субъектов не должно приводить к потере самобытности народов, проживающих на их территории. Наличие у каждого народа своих культурных особенностей, языка, традиций и иных элементов самобытности является важнейшим фактором, который необходимо учитывать в рамках объединения территорий [7].

Когда соблюдены все условия образования нового субъекта, присутствуют правовые основания, сформировано правовое регулирование - субъект считается образованным. Конечно, на практике данный процесс не столь быстрый. Необходимо приведение в соответствие законодательства нового субъекта, формирование и обеспечение нормального функционирования государственных органов власти, осуществление иных организационных мероприятий. Для этого власти определяют так называемый переходный период образования нового субъекта. В рамках данного периода осуществляется урегулирование необходимых для функционирования субъекта вопросов. Правовыми последствиями образования нового субъекта является то, что правовой статус ранее существовавших субъектов РФ прекращается. Это означает, что после образования нового субъекта их права и обязанности переходят в рамках правопреемства образованному субъекту.

Однако, несмотря на то, что в теории процесс укрупнения субъектов РФ виднеется достаточно простым - необходимо лишь наличие результатов референдума или согласия Президента РФ, а также составление закона, регулирующего данный аспект, на практике возникают сложности. Во-первых, изменение правового статуса обуславливает необходимость перестройки практически всех общественных отношений ранее существовавших субъектов: необходимо формирование новых государственных органов, формирование нового бюджета уже в рамках нового субъекта, формирование собственного законода- тельства нового субъекта, включая конституцию (устав) субъекта. Данный процесс является весьма долгим и трудоемким. Кроме того, данный процесс ограничен по времени – все преобразования необходимо завершить не позднее окончания переходного периода. На наш взгляд, все эти трудности являются одной из причин отсутствия фактов укрупнения субъектов РФ с 2007 года.

Заключение. Таким образом, нами рассмотрен опыт укрупнения субъектов РФ. В рамках исследования нами изучены основные предпосылки осуществления образования нового субъекта, выявлены условия, которые необходимо соблюдать в рамках такого образования, а также проведен анализ порядка образования нового субъекта. Проведенный анализ свидетельствует о том, что процедура укрупнения субъектов РФ является достаточно сложной и трудоемкой. Во-первых, необходимо учесть многие аспекты (социального, экономического, культурного характера), чтобы инициируемые изменения субъектного состава были эффективны и не ухудшили существовавшее до изменения социальноэкономическое положение, а также не понизили уровень жизни населения, проживающего на территории субъектов. Во-вторых, необходимо осуществление многих организационных мероприятий, связанных с формированием органов управления новым субъектом, законодательства и пр. Все это обуславливает важность ответственного подхода к принятию решения об образовании нового субъекта.