Организация государственной власти в автономиях зарубежных стран СНГ

Аджарская Автономная Республика в Грузии, Автономная Республика Крым, суверенная Республика Каракалпакстан в Узбекистане, Нахичеванская Автономная Республика в Азербайджане, Гагаузия и Приднестровье в Молдове. Однако юрисдикция центральных органов власти не распространяется на Приднестровье (с 1991 года), Абхазию (с 1992 года) и Крым (с 2014 года), а сам Крым и город Севастополь в 2014 году вошли в состав России (хотя по законодательству Украины суверенитет этой страны на них продолжает распространяться).

Почти все автономии возникли еще в советское время, причем нередко меняли свою принадлежность той или иной республике в составе СССР. Крым вместе с городом Севастополь, который по Конституции Украины в состав Крыма не входил и являлся особой административно-территориальной единицей, до 1954 года находился в составе РСФСР, пока не был передан в состав Украины [3, с. 20; 4, с. 20]. Абхазия с 1921 по 1931 годы входила в состав сначала Закавказской Федерации, потом и в состав СССР, находясь в союзных отношениях с Грузией, а потом являлась автономной республикой в составе последней [1, с. 43; 2, с. 60]. После оккупации Бессарабии и Западной Буковины Румынией в 1918 году на территории левобережья Днестра (нынешнее Приднестровье) была создана Молдавская АССР, которая входила в состав Украинской ССР. После присоединения Молдавии к СССР в 1939 году эта автономия была ликвидирована [5, с. 42].

Единственной административно-территориальной автономией в странах СНГ является Горно-Бадахшанская автономная область в Таджикистане. В странах Балтии территориальные автономии не созданы, существуют только национально-культурные автономии, хотя попытки создания территориальных автономий русскоязычного населения в этих республиках имели место. Так, парламент Эстонии отказался предоставить автономию городам Нарве и Силламяэ, населенным в основном русскоязычными, несмотря на результаты проведенного там в 1992 году референдума.

Политические автономии характеризуются следующими признаками: наличие самостоятельной системы законодательства, собственные высшие органы государственной власти и элементы государственности (государственный язык, гражданство, право на внешнее самоопределение). Административная автономия такими признаками не обладает, хотя органы власти таких автономий вправе принимать правовые акты по вопросам местного значения (культура, образование, социально-экономическое развитие), но они могут быть отменены вышестоящими органами государственной власти.

Политические автономии имеют собственную систему законодательства, которую составляют конституции и законы, регулирующие статус автономных образований. Горно-Бадахшанская автономная область как административно-территориальная автономия не имеет собственной системы законодательства, а правовые акты органов власти этой автономии могут быть отменены вышестоящими органами государственной власти Таджикистана.

Однако даже в отношении политических автономий высшие органы государства вправе применить меры, направленные на отмену правовых актов автономий, противоречащих конституции и законодательству республик. Президент Грузии может отменить акты Совета Министров Аджарской Автономной Республики, если они противоречат Конституции Грузии, законам Грузии и международным договорам, а также нормативным актам Президента Грузии. В Молдове контроль за деятельностью органов власти Гагаузии осуществляется Правительством Республики. В случае несоответствия актов Маджлиса народных депутатов и председателя Горно-Бадахшанской автономной области Конституции и законам Республики Таджикистан эти акты отменяются вышестоящими маджлисами или судом, что характерно для административно-территориальной автономии.

Центральные органы власти зарубежных стран СНГ нередко отменяли акты автономных образований по мотивам их противоречия конституциям и законодательству. Так, ранее действующая Конституция Крыма от 6 мая 1992 г. провозглашала Крым суверенным государством и предусматривала договорный характер связей с Украиной (ст. 9). Конституция Крыма устанавливала гражданство Крыма. Гражданам Крыма разрешалось иметь также гражданство России. Законом Украины от 17 марта 1995 г. были отменены данная Конституция и ряд законов Республики Крым, упразднен пост президента Республики Крым. Аналогично в 2004 году решением центральных властей Грузии был упразднен пост президента Республики Аджария.

В автономных образованиях создаются представительные, исполнительные и судебные органы власти, пост высшего должностного лица. Однако судебные органы власти автономных образований не образуют самостоятельной судебной системы. При этом только политические автономии имеют собственные высшие органы власти.

Высшие должностные лица автономий. Высшими должностными лицами автономий являются башкан Гагаузии, председатель Совета министров Аджарской Автономной Республики, председатель Жокаргы Кенеса Республики Каракалпакстан, председатель Али Меджлиса Нахичеванской Автономной Республики, председатель Горно-Бадахшанской Автономной области. Среди всех автономий избирается населением только глава Гагаузии (Башкан). Глава Гагаузии должен быть гражданином Республики Молдова, достигнуть возраста 35 лет и владеть гагаузским языком. Одно и то же лицо не может занимать должность главы Гагаузии более двух сроков подряд, каждый из которых равен четырем годам. Выборы главы Гагаузии считаются недействительными, если в них в первом туре приняло участие менее половины, а во втором туре – менее одной трети избирателей. Избранным считается кандидат, получивший более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Достаточно часто высшим должностным лицом автономии по должности является глава исполнительного органа автономного образования. Так, председатель Совета министров Аджарской Автономной Республики одновременно является главой Аджарской Автономной Республики. Кандидатуру председателя Совета министров Аджарской Автономной Республики представляет президент Грузии по представлению правительства Грузии и после консультации с парламентом Грузии Верховному совету Аджарской Автономной Республики в течение 10 дней со дня избрания последнего. Верховный совет дает согласие на назначение председателя Совета министров большинством голосов. В случае трехкратного отклонения представленной кандидатуры президент Грузии распускает Верховный совет и назначает председателя Совета министров.

Иногда высшее должностное лицо автономии является председателем представительного органа автономного образования. Например, председатель Жокаргы Кенеса является высшим должностным лицом Республики Каракалпакстан. Председатель Жокаргы Кенеса избирается из числа депутатов этого органа на срок полномочий Жокаргы Кенеса и не более чем на два срока подряд. Высшим должностным лицом Нахичеванской Автономной Республики является председатель Али Меджлиса Нахичеванской Автономной Республики. Председателем Али Меджлиса Нахичеванской Автономной Республики может быть избран любой депутат не моложе тридцати лет, постоянно проживающий на территории Нахичеванской Автономной Республики не менее пяти лет, имеющий высшее образование, не имеющий двойного гражданства или обязательств перед другим государством.

Глава автономии представляет автономное образование внутри государства и в международных отношениях, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов власти, является гарантом соблюдения прав и свобод граждан (Гагаузия). По вопросам своего ведения глава автономии издает указы и распоряжения (Гагаузия) или также постановления (Нахичеванская Автономная Республика, Каракалпакстан, Горно-Бадахшанская автономная область). Глава автономии на ее территории обладает неприкосновенностью (Гагаузия, Горно-Бадахшанская автономная область).

Представительными органами власти автономий являются Верховный совет Аджарской Автономной Республики (30 человек), Народное собрание Гагаузии (35 человек), Верховный совет Приднестровья, Жокаргы Кенес Республики Каракалпакстан, Али Меджлис Нахичеванской Автономной Республики (45 человек), Маджлис народных депутатов Горно-Бадахшанской автономной области (70 человек).

Как правило, представительные органы власти автономных образований являются однопалатными и избираются на основе мажоритарной избирательной системы. Однако 18 депутатов Верховного совета Аджарской Автономной Республики избираются по пропорциональной системе, а еще 12 депутатов – по мажоритарной.

Депутаты представительных органов избираются, как правило, на четыре года, кроме Каракалпакстана, Горно-Бадахшанской автономной области, Нахичеванской Автономной Республики, где срок полномочий парламентариев составляет пять лет. Кандидат в депутаты должен являться гражданином, достигнуть возраста 18 лет (Горно-Бадахшанская автономная область), 21 года (Гагаузия) или 25 лет (Каракалпакстан, Нахичеванская Автономная Республика). Депутаты осуществляют свои полномочия на профессиональной основе (Гагаузия) либо на смешанной (Каракалпакстан). Депутат, работающий на профессиональной основе, не может заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской или научной. Депутат на территории автономного образования обладает неприкосновенностью и не несет ответственности за голосование.

Представительный орган избирает из своего числа председателя (Халк Топлу-шу Ваши в Гагаузии), утверждает регламент. Представительный орган власти в политических автономиях принимает законодательные акты – конституцию (уложение в Гагаузии), законы. По вопросам своего ведения Маджлис народных депутатов Горно-Бадахшанской автономной области принимает только постановления. Конституции и законодательство зарубежных стран СНГ предусматривают вопросы, по которым представительные органы власти политических автономий осуществляют нормативное регулирование.

Правом законодательной инициативы в автономиях обладают:

• –    депутаты (все автономии);

• –    исполнительный орган власти автономного образования (Гагаузия, Каракалпак-стан) или премьер-министр (Нахичеванская Автономная Республика);

• –    высшее должностное лицо автономии (Гагаузия);

• –    верховный суд (Нахичеванская Автономная Республика) или также орган конституционного контроля и прокурор (Каракалпакстан).

Высшее должностное лицо автономии имеет право отлагательного вето в отношении актов, принятых представительным органом власти (Гагаузия, Аджарская Автономная Республика).

Представительный орган осуществляет контрольные полномочия по отношению к исполнительным органам. Так, Народное собрание Гагаузии вправе выразить недоверие Исполнительному комитету большинством голосов депутатов. В этом случае решение об отставке Исполнительного комитета принимает глава Гагаузии, который может не согласиться с Народным собранием. Если Народное собрание повторно в течение трех месяцев выражает вотум недоверия Исполнительному комитету, глава Гагаузии обязан отправить его в отставку. Верховный совет Аджарской Автономной Республики также вправе большинством в 3/4 от общего числа парламентариев выразить недоверие Совету министров, что влечет его отставку.

Исполнительные органы власти автономий. Высшими исполнительными органами власти политических автономий являются советы министров (Каракалпакстан, Аджарская Автономная Республика) либо кабинеты министров (Нахичеванская Автономная Республика). В Гагаузии исполнительным органом является Исполнительный комитет (Ба-каннык Комитети). В Горно-Бадахшанской автономной области исполнительными органами являются председатель Горно-Бадахшанской автономной области, комитеты, отделы, управления и другие местные структуры центральных органов исполнительной власти Республики Таджикистан.

Исполнительный орган политической автономии в зарубежных странах СНГ возглавляет премьер-министр или председатель. В состав исполнительного органа также входят министры (Нахичеванская Автономная Республика, Аджарская Автономная Республика), руководители центральных органов власти и главы местных администраций (Гагаузия). В рамках своей компетенции исполнительные органы издают постановления и распоряжения.

Все исполнительные органы власти автономий формируются представительными органами, перед которыми регулярно отчитываются и несут ответственность. Причем руководители исполнительных органов нередко утверждаются парламентами автономий с участием президентов республик, в составе которых созданы автономные образования. Полномочия исполнительных органов автономий досрочно прекращаются в случае:

• –    избрания нового главы автономии (Гагаузия) или представительного органа автономного образования (Аджарская Автономная Республика, Каракалпакстан);

• –    выражения недоверия представительным органом автономии (Гагаузия, Аджарская Автономная Республика);

• –    принятия президентом республики решения об отставке (Аджарская Автономная Республика).

Таким образом, организация системы взаимоотношений органов государственной власти автономии повторяет ту, которая обусловлена формой правления всего государства в целом за редким исключением. При этом органы государственной власти территориальных автономий включены в единую вертикаль органов государственной власти республики и не являются самостоятельными.