Организация и использование земель особо охраняемых природных территорий: специфика и проблемы правового регулирования

В соответствии со ст. 1 Земельного кодекса РФ устанавливается принцип приоритета охраны сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому «изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий». Согласно ч. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ «правовой режим земель и земельных участков определяется в соответствии с федеральными законами исходя из их принадлежности к той или иной категории земель и разрешенного использования» [1]. Так, ст. 95 Земельного кодекса РФ однозначно закрепляет особенности использования земель особо охраняемых природных территорий: «к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли госу- дарственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов; земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности; в земли особо охраняемых природных территорий допустимо включать земельные участки, принадлежащие гражданам и юридическим лицам на праве собственности; земли и земельные участки в границах населенных пунктов, включенных в состав особо охраняемых природных территорий, относятся к землям населенных пунктов; в связи с необходимостью защиты природных комплексов особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий законом установлены ограничения при использовании включенных в состав особо охраняемых природных территорий земель и земельных участков; на землях особо охраняемых природных территорий, включающих в себя особо ценные эколо- гические системы и объекты, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая природная территория, запрещается осуществление деятельности, не связанной с сохранением и изучением природных комплексов и объектов; не допускается изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению; с целью предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на особо охраняемые природные территории и прилегающие к ним земельные участки, водные объекты создаются охранные зоны, в границах которых запрещается осуществление деятельности, оказывающей негативное воздействие на природные комплексы; с целью создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти субъектов Российской Федерации правомочны осуществлять резервирование земель, с последующим объявлением их землями особо охраняемых природных территорий, их изъятием и ограничением на них хозяйственной деятельности; земельные участки в границах государственных заповедников не подлежат приватизации, а земельные участки в границах национальных парков не подлежат приватизации, кроме случаев предусмотренных законом случаев; допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, собственников, при условии, что их деятельность не оказывает негативное воздействие на такие земли и соответствует режиму их использования; территории природных парков располагаются на землях, которые предоставлены государственным учреждениям субъектов Российской Федерации, осуществляющим управление природными парками, в постоянное (бессрочное) пользование, также допускается размещение природных парков на землях иных пользователей или собственников; объявлять земли государственным природным заказником допускается как с изъятием так и без такого изъятия земельных участков у их собственников, землепользователей, землевладельцев; земельные участки, за- нятые природными комплексами и объектами, объявленными в установленном порядке памятниками природы, могут быть изъяты у собственников этих участков, землепользователей, землевладельцев».

Помимо вышеуказанных положений специальный режим использования земель особо охраняемых природных территорий установлен в отношении каждой из категорий. Например, ст. 11 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» устанавливает: «земельные участки (в том числе земельные участки, на которых располагаются леса) в границах государственных природных заповедников предоставляются федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление государственными природными заповедниками, в постоянное (бессрочное) пользование в соответствии с законодательством Российской Федерации. Запрещается изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и лесные участки, предоставленные федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление государственными природными заповедниками, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами» [2].

Таким образом, правовая регламентация использования и охраны земель, особо охраняемых природных территорий, как и в целом, правовой режим особо охраняемых природных территорий имеет комплексный характер [3]. Однако действующее законодательство, регламентирующее указанную сферу, содержит ряд недостатков.

Одной из наиболее значимых проблем правового регулирования является отсутствие федерального нормативного правового акта, устанавливающего единый порядок отнесения земель к землям особо охраняемых природных территорий федерального значения. Несмотря на то, что ч. 3 ст. 94 ЗК РФ устанавливает «порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения уста- навливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами орга- нов местного самоуправления», анализ регионального законодательства позволяет прийти к выводу о недостаточной проработке механизма организации особо охраняемых природных территорий субъектов. В частности это обусловлено: отсутствием определенного перечня документов, необходимых для подготовки решения органа исполнительной власти субъекта РФ о создании особо охраняемых природных территориях, что в свою очередь препятствует полноценной реализации полномочий свя- занных с определением статуса земель особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения; отсутствием порядка отнесения земель и земельных участков к землям особо охраняемых природных территорий, в связи, с чем соответствующие земельные участки учитываются в государственном кадастре недвижимости как земельные участки, отнесенные к иным категориям.

При этом следует отметить, что ряд субъектов Российской Федерации имеет определенный законодательный опыт в сфере создания и использования земель особо охраняемых природных территорий. Так, на территории Республики Башкортостан действует Положение об особо охраняемых природных территориях, согласно которому достаточно подробно определен порядок создания особо охраняемых природных территорий республиканского значения [4]. Действующее законодательство также не предусматривает каких-либо ограничений относительно хозяйственной деятельности, осуществляемой в границах особо охраняемых природных территорий, находящихся на стадии проектирования. Процесс организации государственных природных заповедников и национальных парков зачастую требует длительного вре- мени, а деятельность, осуществляемая в границах особо охраняемой природной территории, может привести к деградации или утрате уникальных природных комплексов.

Таким образом, развитие правового инструментария в области организации и функционирования земель особо охраняемых природных территорий, а также укрепление режима особо охраняемых природных территорий с соблюдением прав собственников (пользователей) зе- мельных участков расположенных в границах таких территорий на сегодняшний день имеет особое значение. В первую очередь это обусловлено особой значимостью и уникальным месторасположением земель особо охраняемых природных территорий, что зачастую делает их объектами особых притязаний. Так, Федеральным проектом «Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма» действующим в рамках реализации национального проекта «Экология» направленным на создание условий устойчивого развития особо охраняемых природных территорий и экологического туризма, предполагает увеличение совокупной площади особо охраняемых природных территорий на территории России к 2024 году «не менее чем на два млн га за счет создания 24 новых особо охраняемых природных территорий», что в последующем приведет к масштабному переводу земель в категорию земель особо охраняемых природных территорий [5].