Организационно-правовые основы становления прокуратуры в советской России и формирование Симбирской губернской прокуратуры в 1917-1924 гг

EDN: DZVTCX

Прокуратура – необходимый и востребованный социумом важнейший государственно-правовой институт, играющий значительную роль в общественно-политической жизни страны. На сегодняшний момент времени в научной среде не под лежит сомнению факт, что реализация пра- Мухамедов Рашит Алимович, доктор исторических наук, профессор кафедры истории

вительством социальных, экономических и политических преобразований будет эффективной в том случае, когда в государстве обеспечению соблюдения законности уделяется особое внимание. Органы прокуратуры, неукоснительно выполняющие надзорные функции, создают и условия для стабильного развития социально-экономической сферы.

В настоящее время правительство Российской Федерации в реалиях нарастающего санкционного давления со стороны стран Евросоюза и США сосредоточило усилия на разработке и последующей реализации реформы правоохранительных структур, в том числе и прокуратуры. В сложнейшие кризисные исторические периоды благодаря скоординированным действиям правоохранительных структур, среди которых одно из ведущих мест по праву занимает и прокуратура, получалось добиться сохранения правопорядка и обеспечения законности в государстве, своевременно пресекать акты гражданского неповиновения и противостоять разгулу преступности. В связи с этим особый интерес представляет период организации прокуратуры в Советской России, которая внесла весомую лепту в задачу противодействия преступности и обеспечения законности. В свою очередь благодаря выполнению прокуратурой надзорных функций удалось превратить советскую правоохранительную систему в единый эффективный механизм.

К проблеме формирования прокуратуры в научных трудах обращались многие отечественные и зарубежные исследователи: Д.А. Вазеров, Т.Е. Чубчик, В.Н. Струков, И.А. Гридунова, И.А. Перфильева, Н.А. Ка-коурова и Г.Т. Камалова1. Тем не менее на сегодняшний день в рамках Ульяновского региона не было уделено внимания, что в свою очередь лишь усиливает актуальность научной статьи.

Октябрьская революция привела к кардинальным изменениям в российском государстве. Прежде всего перемены коснулись политико-экономической системы, мировоззрения, а также положения и образа жизни граждан. Не могли не затронуть трансформации и судебно-правовую систему государственного механизма. Советская власть 22 ноября 1917 года принятием Декрета о суде № 1 упразднила «… доныне существующие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжных и частной адвокату-ры»2. Кроме этого, большевики, учтя фактор лояльности прокуроров режиму Российской империи, а также отношение социума к дореволюционной прокуратуре, которая отождествлялась главным образом у крестьян и пролетариата с «террором со стороны эксплуататорских классов», приняли ре- шение не поднимать вопрос об организации органов прокуратуры3. В то же время нормативным актом предусматривалось участие в роли обвинителя на стадии проведения предварительных следственных мероприятий лиц, не запятнавших себя тем или иным проступком перед советской властью4. Уже 22 февраля 1918 года был утвержден проект Декрета о суде № 25. Согласно основным критериям данного нормативного акта допускалось формирование специальных коллегий обвинителей при Советах рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов, а также принятие участия общественным обвинителем гражданина, выразившего такое желание. К концу октября 1920 года на территории Советской России были предприняты меры и по организации при отделах юстиции коллегий обвинителей, которые назначались губернскими исполкомами6. В то же время функция прокурорского надзора была прерогативой и центральной коллегии государственных обвинителей Революционного трибунала ВЦИК7.

В первые годы советской власти функции надзора за соблюдением законности выполнял Рабоче-крестьянская инспекция, наркомат юстиции (НКЮ) и его структурные единицы в губисполкомах, а также, пусть и с некоторыми оговорками, и структуры ВЧК. До момента своего преобразования 7 февраля 1920 года в единую структурную единицу социалистического контроля – Рабоче-крестьянскую инспекцию (РКИ), одновременно с органами юстиции надзор за соблюдением нормативных актов выполнялся также органами наркомата государственного контроля8. РКИ занималась надзором за правильностью исполнения нормативных актов в структурах власти и управления, была наделена правом осуществлять проверки актов, издаваемых обозначенными структурами на предмет их законности, поднимать вопрос о необходимости привлечения нарушивших закон должностных лиц к ответственности и т.д. Причем возможностью отменить незакон- ное распоряжение обладал лишь народный комиссар РКИ9.

Фактически все до единого приведенные выше структурные единицы, несмотря на целый спектр имеющихся изъянов и низкую эффективность в решении задачи обеспечения надзора за правильностью исполнения нормативно-правовых актов и обеспечение единообразного понимания революционной законности в государстве, можно по праву считать «прототипом» советской прокуратуры. По нашему мнению, процесс возникновения большого количества государственных структур, наделенных функцией контроля, был вызван именно отсутствием органов прокуратуры.

Необходимо учитывать также и тот факт, что в Советской России превалирующее количество предпринимаемых большевиками инициатив и преобразований не было в полной мере одобрено существенной долей населения. В частности, если крестьяне проводимый партией РКП (б) курс восприняли без особого энтузиазма и в некоторых случаях прибегали к акту открытого неповиновения, то со стороны бывшего привилегированного класса и чиновничества оказывалось яростное и активное сопротивление. Ставили под сомнение и легитимность советского правительства в рядах политических сил правые эсеры, умеренные социал-демократы и меньшевики. В связи с этим большевикам пришлось отказаться от идей об установлении мира и справедливости и прибегнуть к усилению репрессивных методов управления государством. Сотрудники сформированных чрезвычайных правоохранительных органов в ходе своей деятельности апеллировали прежде всего к революционному правосознанию.

К вопросу восстановления прокуратуры большевики были вынуждены обратиться в завершающей фазе Гражданской войны, когда возникла необходимость укрепить законность и усилить надзор за работой всего государственного механизма, в том числе и его правоохранительной системы. Впервые предложение восстановить особую структу- ру, которая осуществляла бы надзор за правомерностью деятельности следственных органов, было выдвинуто в 1920 году в ходе III Всероссийского съезда советской юсти-ции10. В дальнейшем работа в этом направлении усилилась в первые годы новой экономической политики. Так, 25 августа 1921 года ВЦИКом был утвержден нормативный акт «Об усилении деятельности местных органов юстиции», в соответствии с которым работа советских структур и должностных лиц в обязательном порядке должна была согласовываться правовой базой11. В декабре 1921 года на XI Всероссийской конференции РКП (б) была принята резолюция, в соответствии с которой планировалось разработать проект «… введения во все сферы жизни советского государства революционной законности, юридической ответственности структур, должностных лиц, граждан за несоблюдением законов при предоставлении гарантий личности и имущественных прав»12.

При работе над проектом устройства социалистического государства уделял значительное внимание системе правоохранительных органов и В.И. Ленин. Для эффективной работы государственного механизма, по его замыслу, требовалось выделить особую форму государственной деятельности, которая бы осуществляла надзор за правильностью исполнения нормативноправовых актов13. Ведущая задача данной деятельности – обеспечение единообразного понимания революционной законности в государстве невзирая ни на какие характерные и национальные особенности административных единиц и наперекор влиянию на правосудие лиц, прежде всего из среды эксплуататорских классов, пользующихся у жителей особым авторитетом. Из этих наблюдений становится абсолютно ясно, что у советского правительства возникла потребность сформировать специальную структуру, которая бы занималась выполнением задачи государственного надзора на территории всей Советской России и абсолютно во всех сферах общественной жизни.

Именно прокуратуре надлежало стать такой структурой.

К концу 1921 года к разработке основных положений нормативно-правового акта о советской прокуратуре приступили ведущие сотрудники Народного комиссариата юстиции14. После завершения разработки проекта в мае 1922 года он подвергся обсуждению на третьей сессии ВЦИК РСФСР. Согласно основной концепции представленного проекта, советская прокуратура должна была быть сформирована в качестве централизованной и неподконтрольной другим региональным структурам власти системной единицы. Прокурор наделялся большими полномочиями и должен был неукоснительно выполнять спектр следующих задач: во-первых, оспаривать не соответствующие советской правовой базе декреты и предпринимаемые меры партийными органами на местах; во-вторых, заниматься привлечением лиц, совершивших преступное деяние, к ответственности в соответствии с буквой закона; в-третьих, надзирать за ходом расследования правонарушений и, в-четвертых, поддерживать гособвинение на судебном процессе15.

Между сторонниками и противниками ленинского проекта всемерного укрепления революционной законности и об основных положениях проектах о формировании советской прокуратуры на третьей сессии ВЦИК РСФСР велись достаточно жаркие дискуссии. Приведены были убедительные аргументы в пользу принятия проекта председателем ВЦИКа М.И. Калининым, а также Н.В. Крыленко. В частности, апеллируя к выступлениям противников принятия проекта, они указали на допущенные ими ошибки и рассказали о том, какие произойдут изменения в положительном ключе в работе всего советского правоохранительного системного механизма16.

Тем не менее превалирующая часть участников дискуссии проголосовала против принятия проекта о создании советской прокуратуры в представленном виде и приняла решение передать в специально сформированную посредством выбора из числа лиц, имевших значительные познания в правовом деле комиссию, для последующего обсуждения. В ходе обсуждений эта комиссия приняла решение: убрать из основных положений проекта пункт о возможности прокурора оспаривать не соответствующие советской правовой базе декреты и предпринимаемые меры партийными органами на местах и сформировать прокуратуру в соответствии с принципом двойного подчинения, то есть прокурор в регионах подчинялся как местному исполнительному комитету, так и центру, а именно прокурору республиканской административной единицы.

В связи с ухудшением состояния здоровья В.И. Ленин не смог принять участия в сессии ВЦИК, однако он продолжил переписку с М.И. Калининым и специальной комиссией о процессе принятия нормативноправового акта о формировании советской прокуратуры17. Председатель СНК РСФСР, изучив все основные доводы, приводимые сторонниками и противниками ленинского проекта всемерного укрепления революционной законности, принял решение перенести его рассмотрение на заседание Политбюро ЦК РКП(б). В свою очередь 20 мая 1922 года Ленин продиктовал из Горок по телефонной связи письмо для членов Политбюро, получившее название «О двойном подчинении и законности»18. В письменной форме секретарь довел до членов Политбюро, в какой форме Ленин видит социалистическую законность, какие приводит аргументы в пользу необходимости установления на всей территории Советской России единой законности, как объясняет прочную взаимосвязь между законностью и культурностью, как соотносятся законность и целесообразность, а также отмечает, в чем должен заключаться пролетарский прокурорский надзор. Была представлена ленинская модель советской прокуратуры19.

Председатель СНК РСФСР привел также доводы о том, почему на образованные на местах органы прокуратуры нецелесоо- бразно распространять принцип двойного подчинения. В частности, он считал, что единственной гарантией сохранения прочности советского государственного строя и обеспечения устойчивости правопорядка должно быть противостояние «… местным влияниям, местному и всякому бюрокра-тизму»20. В.И. Ленин акцентировал внимание также и на необходимости установления партийного руководства и жесткого контроля за работой прокуратуры. Оргбюро, Политбюро ЦК и Центральной контрольной комиссии, «… представляющие из себя максимальную гарантию против местных и личных влияний…», должны беспрестанно наблюдать за предпринимаемыми действиями Центральной прокурорской властью21.

При принятии нормативно-правового акта о советской прокуратуре были полностью учтены высказанные в письменной форме пожелания В.И. Ленина – 26 мая 1922 года сессией ВЦИК было принято «Положение о прокурорском надзоре», которое затем уже 28 мая подписал Председатель ВЦИК М.И. Калинин22. Государственная прокуратура РСФСР была введена в состав НКЮ. Согласно положениям нормативноправового акта Государственную прокуратуру РСФСР должен был возглавить нарком юстиции. Ему в подчинение была осуществлена передача центрального аппарата прокуратуры РСФСР – отдела прокуратуры НКЮ. Задачи, которые надлежало решать прокуратуре, были следующие: «… надзирать за правильностью действий структур власти, хозяйственных учреждений, организаций и граждан посредством возбуждения уголовного обвинения против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений»23.

Незамедлительно начался процесс организации прокуратуры на местах. Центром были разосланы подробные инструкции в партийные комитеты и отделы юстиции. Инструкции содержали указания о контроле за деятельностью прокуратур и специфике подбора кадровых специалистов. К началу 1923 года в РСФСР было завершено формирование 53 губернских прокуратур24.

В Симбирской губернии процесс формирования Управления Губернского Прокурора и Прокурорских участков в уездах продолжался в течение осени 1922 года25. При Управлении Губернской Прокуратуры был назначен прокурором Д.Ф. Татаркин, а его помощниками – Никитин, Баскина, Козилов, Логвинович, Жуков и Гринберг26. Никитин исполнял обязанности помощника прокурора при уголовно-судебном отделении Губсуда, наблюдал за производством и направлением следствий, находящихся у старших следователей Губсуда, военных и военно-транспортных следователей и по делам, подсудных Губсуду, у всех нарследо-вателей губернии, за исключением нарсле-дователей Симбирска и Симбирского уезда, за производством этих дел в судебных органах и своевременным исполнением приговоров. Кроме этого, Никитин осуществлял и надзор за законностью действий советских учреждений и был прикреплен к нескольким профсоюзам для установления связи прокурорского надзора с рабочими посредством чтения докладов на общих собраниях, собеседований по вопросам правового характера и приема жалоб и заявлений. Баскина состояла помощником прокурора при Гражданском и уголовном Кассационных отделениях суда, Гринберг – при органах ГПУ, Логвинович – по первому прокурорскому участку г. Симбирска, Козилов – по второму Симбирскому участку, Жуков – по наблюдению за местами заключения. Все вышеупомянутые помощники прокурора так же, как и Никитин, осуществляли надзор за законностью действий отдельных групп учреждений и были прикреплены к профсоюзам, фабрикам и заводам.

Симбирская губерния в штатном отношении была причислена ко 2-му разряду, подразумевавшему следующую численность работников: 9 лиц прокурорского надзора и минимум 15-20 технических сотрудников. В Симбирской Губпрокуратуре по состоянию на январь 1923 года числился 21 технический сотрудник27. При этом превалирующая часть работников органов прокуратуры по профессиональному и образовательному критерию удовлетворяла требованиям занимаемой ими должности. Например, секретарь и его помощники имели высшее образование и стаж работы в органах правосудия28.

С целью получения более детализированной ретроспективной картины формирования органов прокуратуры в Симбирской губернии представляется целесообразным рассмотреть и процесс организации ее структурных единиц в уездах, а также дать краткую характеристику руководящим кадрам. В Карсунском, Сенгиле-евском и Алатырском уездах Прокуратура была организована 22 сентября 1922 года. Технический аппарат органов прокуратуры состоял из секретаря, машинистки и курьера. На должность помощника прокурора в Карсунском уезде был назначен Н.П. Юнаров, который имел опыт работы в ГПУ29. Согласно материалам обследования органов прокуратуры от января 1923 года: «Юнаров с работой справляется и является политически устойчивым. Однако он не всегда ровен в отношениях с подчиненными и иногда выпивает»30. В Сенгилеевском уезде прокуратуру возглавил Я.М. Андрианов. Губпрокурор Татаркин характеризовал его профессиональные качества так: «Окончил трехгодичные курсы учительской школы, имеет опыт работы судьи. На должности помощника прокурора с работой не вполне справляется. Теоретической подготовки не имеет. В то же время, в полной мере лоялен советской власти, хладнокровен, выдержан, трудолюбив и не имеет никаких наклонностей к группировкам»31. В ходе работы Адрианову удалось добиться соблюдения временных сроков от органов дознаний милиции и уголовного розыска. В Алатырском уезде на должность помощника прокурора был назначен П.М. Еремеев, который имел административный опыт работы. При его деятельном участии удалось установить прочную связь Алатырской прокуратуры с Укомом и Уисполкомом32.

В Сызранском уезде прокуратура была сформирована 1 декабря 1922 года. Возглавил ее А.Л. Арискин, имевший семинарское образование и военно-административный опыт. Аппарат его состоял из секретаря, делопроизводителя и курьера. В ходе работы Арискин проявлял организаторские, административные способности и инициативу, благодаря чему удалось значительно повысить качество работы органов дознания, установить прочную связь с печатью и про-фсоюзами33. В свою очередь, в Симбирском уезде прокурорский участок был создан только 12 ноября 1923 года34.

К январю 1923 года Управление Губпро-куратуры было разделено на отделения: Отделение общего надзора, Отделение обвинения и надзора за органами следствия и дознания и Секретариат и секретное отделение, а в январе 1924 года в целях оптимизации работы задача общего надзора была возложена на одного помощника прокурора35.

В первые годы после формирования органов прокуратуры ее сотрудникам приходилось работать в крайне сложных условиях. В частности, недостаточного поступления юридической литературы, незначительности средств, отпускаемых на передвижение представителей прокуратуры, а также материальной необеспеченности36. В совокупности данные факты привели к слабой ревизионной деятельности губернской прокуратуры, неопределимым препятствиям к развитию и укреплению связи уездных прокурорских участков с рабочими фабрик и заводов, расположенных в большинстве случаев вне черты уездных городов, недостаточной ознакомленности представителей прокуратуры с действующим советским законодательством и невозможности заполнить штат высококвалифицированным составом (табл. 1).

Сотрудники прокуратуры Симбирской губернии выполняли большой спектр задач: обследовали советские и административные учреждения; принимали участие в заседаниях низовых структур власти – волостных исполнительных комитетов и

Таблица 1. Ставки жалования работникам Прокуратуры, Губисполкома, Губфинотдела, Суктреста и Губторга за октябрь 1923 года в соответствии с разрядом (в руб.)

Наименование учреждения	Разряды
	17	16	13	12	10	9	8	5	4
Прокуратура	50	43,75	37,5	26,25	21,25	18,75	17,5	11,25	10
Губисполком	120	-	-	27,5	23,5	21	18,9	14,2	12,6
Губфинотдел	127	108,21	67,8	28,32	21,34	19,6	17,36	11,2	9,52
Суктрест	140	84,7	74,1	58,32	47,6	42,35	39,1	25,3	21,1
Губторг	125	84,3	47,5	39,3	33,9	31,1	28,3	20,1	17,4

*Составлено по данным: ГАНИ УО. Ф. 8. Оп. 1. Д. 614. Л. 155 об.

сельсоветов; своевременно реагировали на жалобы жителей; взаимодействовали с представителями общественности, в том числе курировали институт общественных обвинителей; анализировали заметки рабселькоров, материалы периодической печати на предмет соблюдения законности и подготавливали заметки, в которым гражданам детально разъяснялось, в какой форме и как составлять обращения и обжаловать неправомерные действия должностных лиц и властных структур; вели политическую работу по линии углубления связи с крестьянством. Кроме этого, прокуратура занималась также наблюдением за функционированием органов следствия и дознания и проверкой мест заключения.

Таким образом, практически сразу же после прихода к власти большевики, учитывая отношение граждан к дореволюционной прокуратуре и фактор лояльности прокуроров режиму Российской империи, приняли решение отказаться от идеи ее формирования в советской правоохранительной системе. В связи с этим в первые годы советской власти функции надзора за соблюдением законности выполнялись Рабоче-крестьянской инспекцией, Наркоматом юстиции и его структурными единицами в губисполкомах и даже органами ВЧК. Зачатками прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве стала организация при отделах юстиции коллегий обвинителей, назначаемых губернскими исполкомами, и центральной коллегии государственных обвинителей Революционного трибунала ВЦИК. Фактически все данные институты власти, несмотря на имеющиеся изъяны в их работе, в том числе низкую эффективность в решении задачи обеспечения надзора за правильностью исполнения нормативно-правовых актов и обеспечения единообразного понимания революционной законности в государстве являлись «прототипами» советской прокуратуры. После того, как стал очевиден исход Гражданской войны и возникла потребность в укреплении законности и усилении надзора за деятельностью государственного механизма власти, большевики приняли решение организовать прокуратуру. В Симбирской губернии процесс организации Управления Губернского Прокурора и Прокурорских участков и в уездных административных единицах происходил без особых эксцессов и завершился к началу 1923 года. Однако деятельности губернской прокуратуры препятствовало наличие целого ряда проблем, прежде всего низкий уровень материально-технического обеспечения и дефицит кадровых специалистов, обладающих необходимым квалификационным уровнем.