Органы управления в области охраны окружающей среды в Российской Федерации: вопросы формирования полномочий

Благоприятное состояние окружающей среды – необходимое условие существования современного общества, а ведущая роль в процессе ее охраны, безусловно, принадлежит государству, на которое возложены функции по осуществлению государственного управления во всех сферах жизни общества1.

Несмотря на отсутствие легального определения понятия «управление в области охраны окружающей среды», оно активно используется в законодательстве, порождая тем самым научные дискуссии относительно его содержания, субъектов и т.п. Так, одни авторы, рассматривая управление в сфере охраны окружающей среды в широком смысле, определяют его как основанную на законе целенаправленную деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, граждан и их объединений по охране окружающей среды от негативного воздействия в целях обеспечения благоприятного ее состояния и экологической безопасности в интересах нынешнего и будущего поколений [7, с. 379; 8, с. 33]. В данном контексте выделяется общественное, производственное, муниципальное, отраслевое (ведомственное), государственное управление [4]. Другие авторы несколько сужают круг субъектов экологического управления, определяя экологическое управление как деятельность государственных органов и экономических субъектов, главным образом направленную на соблюдение обязательных требований природоохранительного законодательства, а также на разработку и реализацию соответствующих целей, проектов и программ [1, с. 69].

Авторы, рассматривающие экологическое управление в узком смысле, понимают под ним лишь государственное управление в области охраны окружающей среды. Так, В. А. Власов под управлением в области охраны окружающей среды предлагает понимать нормативно-определенную деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ в правоустановительной, правоприменительной, регулятивной и правоохранительной формах в целях обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду, охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов [5, с. 6–7]. И. С. Суркова экологическое управление (управление в области использования и охраны природных объектов) рассматривает как организационно-правовую деятельность исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленную на оптимизацию рационального природопользования и на охрану окружающей среды [9, с. 102]. Т. И. Макарова определяет управление природопользованием и охраной окружающей среды как деятельность государства по организации рационального использования, воспроизводства природных ресурсов, охраны и защиты окружающей среды, достижению экологической безопасности, а также по обеспечению режима законности и конституционных гарантий прав граждан на благоприятную окружающую среду [2, с. 160].

Исходя из содержащегося в абз. 11 ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон об охране окружающей среды) определения охраны окружающей среды как деятельности органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленной на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий, а также анализа содержания данного Закона можно прийти к следующим выводам. Во-первых, деятельность государственных органов (а не только органов исполнительной власти), а также органов местного самоуправления по охране окружающей среды заключается в осуществлении ими своих полномочий по управлению в области ее охраны. Деятельность иных субъектов, упомянутых в абз. 11 ст. 1 Закона об охране окружающей среды, представляет собой деятельность, не связанную с осуществлением экологического управления. Очевидно, что в ст. 5 Закона об охране окружающей среды («Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды») речь идет именно о полномочиях органов государственной власти по осуществлению государственного управления в области охраны окружающей среды. При этом из содержания абз. 12 данной статьи следует, что к одному из таких полномочий, принадлежащих органам государственной власти РФ, относится полномочие по установлению федеральных орга- нов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды. Не вызывает сомнений, что в данной норме речь идет о специальных органах исполнительной власти, для которых осуществление полномочий по государственному управлению в области охраны окружающей среды является основной функцией.

Анализ вышеназванных норм позволяет согласиться с предложенным в юридической литературе делением органов, осуществляющих экологическое управление, на органы общей компетенции, специально уполномоченные органы в рассматриваемой сфере и иные органы, на которые возложены отдельные функции по управлению природопользованием и охраной окружающей среды [4].

Во-вторых, из понятия охраны окружающей среды, а также полномочий органов государственной власти в сфере отношений, связанных с ее охраной (ст. 5 Закона об охране окружающей среды), следует, что речь в ст. 5 идет как о полномочиях, непосредственно направленных на охрану окружающей среды, так и о полномочиях в сфере природопользования. При этом вопрос о соотношении охраны окружающей среды и природопользования – весьма спорный. Не вдаваясь в подробности научной дискуссии, отметим, что с учетом вышесказанного нам близка позиция С. А. Боголюбова, в соответствии с которой охрана окружающей среды тесно связана с природопользованием, логически вытекает из него. При этом общепризнанным, по замечанию автора, остается положение о непротиворечивости друг другу данных понятий, о том, что они не могут быть взаимоисключаемыми, а, наоборот, неразрывны, являются двумя сторонами «одной медали» – взаимоотношения общества и природы [3, с. 86]. Следовательно, когда мы говорим о государственном управлении в области охраны окружающей среды (экологическом управлении), то имеем в виду в том числе государственное управление в сфере природопользования. Данный вывод, на наш взгляд, имеет ключевое значение при разграничении полномочий по государственному управлению в области охраны окружающей среды между различными органами государственной власти.

При этом органы государственной власти субъектов РФ в силу ст. 6 Закона об охране окружающей среды наделены самостоятель- ными полномочиями по государственному управлению в области охраны окружающей среды, равно как и органы местного самоуправления (ст. 7 Закона об охране окружающей среды), а согласно п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

Очевидно, что на уровне субъектов РФ также справедлива предложенная выше классификация органов, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды.

Итак, учитывая, то, что в силу ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является главой государства, гарантом прав и свобод человека и гражданина, включая конституционное право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного, здоровью или имуществу экологическим правонарушением, а также принимая во внимание принадлежащее Президенту РФ полномочие по определению основных направлений внутренней и внешней политики государства, отметим, что Президент РФ относится к органам общей компетенции в сфере охраны окружающей среды, среди которых в Российской Федерации ему принадлежит ведущая роль.

Можно выделить несколько направлений деятельности Президента РФ по осуществлению государственного экологического управления. Во-первых, им осуществляется обеспечение проведения федеральной политики в области охраны окружающей среды. Например, в рамках этого направления 30 апреля 2012 г. Президентом РФ были утверждены Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года; Указом Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 утверждена Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года. Во-вторых, Президент РФ согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти, а в силу ст. 83 Конституции РФ назначает и освобождает от должности Председателя Правитель- ства РФ; осуществляет общее руководство Правительством РФ; утверждает по предложению Председателя Правительства РФ структуру федеральных органов исполнительной власти, вносит в нее изменения. В структуре федеральных органов исполнительной власти он определяет органы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ и Правительство РФ. В-третьих, Президент РФ в силу ст. 84 Конституции РФ вносит законопроекты в Государственную Думу РФ, а также подписывает и обнародует федеральные законы.

Следующим органом, обладающим общей компетенцией по осуществлению государственного управления в области охраны окружающей среды, является Правительство РФ, которое в силу ч. 1 ст. 110 Конституции РФ под общим руководством Президента РФ осуществляет исполнительную власть в РФ. К полномочиям Правительства РФ в области охраны окружающей среды и природопользования согласно ст. 22 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ относятся обеспечение проведения единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принятие мер по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, обеспечению экологического благополучия, созданию благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду; организация деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы РФ; координация деятельности по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий; обеспечение сохранения уникального природного и биологического многообразия страны; создание условий для развития системы экологического образования граждан, воспитания экологической культуры; принятие мер по формированию в обществе ответственного отношения к животным.

Относя Федеральное Собрание РФ к органам общей компетенции по государственному управлению в области охраны окру- жающей среды, согласимся с мнением о том, что данный орган, руководствуясь общественными экологическими интересами, призван создать экологическое законодательство, которое должно соответствовать положениям Конституции РФ о демократической, правовой и социальной сущности Российского государства, высшей ценности человека, его прав и свобод, и предусматривать эффективный эколого-правовой механизм сохранения и восстановления благоприятного состояния окружающей среды [6, с. 29].

Описанный выше порядок распределения полномочий по государственному управлению в области охраны окружающей среды среди органов, обладающих общей компетенцией, применяется и на уровне субъектов РФ. Это следует из положений ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, согласно которым в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. При этом в качестве одного из принципов деятельности органов государственной власти субъектов РФ Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ ч. 1 ст. 1 закрепляет разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.

Следующую группу органов, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды, составляют органы специальной компетенции, для которых осуществление данной деятельности представляется их основной функцией. Ключевое место среди них занимает Министерство природных ресурсов и экологии РФ, которое в соответствии с п. 1 Положения об этом министерстве, утв. Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2015 г. № 1219, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изуче- ния, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, государственного экологического мониторинга, а также в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления, охраны атмосферного воздуха, государственного экологического надзора, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы. Наличие единого органа исполнительной власти, обладающего столь широким кругом полномочий, включающим в себя как полномочия в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, так и в сфере природопользования, в полной мере соотносится с положением о неразрывности указанных отношений, а также соответствует опыту зарубежных стран (Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, Министерство экологии, геологии и природных ресурсов Республики Казахстан, Министерство экологии и природных ресурсов Украины). Кроме того Министерство природных ресурсов и экологии РФ осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему федеральных служб (Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды - Росгидромет и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования - Росприроднадзор), осуществляющих функции по контролю и надзору в установленных сферах деятельности, а также агентств (Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство лесного хозяйства и Федеральное агентство по недропользованию), осуществляющих в установленных сферах функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции.

Среди названных органов наиболее широким спектром полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды и природопользования, обладает Росприроднадзор, который в силу п. 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы. Полномочия, принадлежащие данному органу, можно разделить на несколько категорий. Первая категория – полномочия по осуществлению контрольнонадзорной деятельности. Так, Росприроднадзор согласно п. 5.1 указанного Положения осуществляет в пределах своей компетенции федеральный государственный экологический надзор, включающий в себя в частности федеральный государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; государственный земельный надзор; государственный надзор в области обращения с отходами; государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха; государственный надзор в области использования и охраны водных объектов и т.д. Вторая категория – полномочия по оказанию государственных услуг по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня; выдаче комплексного экологического разрешения; государственному учету объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору; лицензированию деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов I– IV классов опасности и т.д. Третья категория – контроль за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъекта РФ переданных полномочий Российской Федерации в сфере отношений по охране окружающей среды и природопользования. Четвертая – профилактика правонарушений.

Что касается Росгидромета, то на него в силу п. 1 Положения о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, утв. Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 г. № 372, среди прочих возложены функции по мониторингу состояния и загрязнения окружающей среды, а также государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы.

Три названных выше федеральных агентства являются федеральными органами ис- полнительной власти, осуществляющими функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере водных ресурсов Положение о Федеральном агентстве водных ресурсов, утв. Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. № 282), недропользования (Положение о Федеральном агентстве по недропользованию, утв. Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 293), в области лесных отношений, а также по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях) (Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утв. постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. № 736) соответственно.

Следующую группу органов, осуществляющих государственное управление в сфере охраны окружающей среды, образуют органы, на которые возложены отдельные функции по осуществлению государственного управления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды и природопользованием. Среди таких органов в первую очередь можно выделить Министерство сельского хозяйства РФ и находящиеся в его ведении Федеральную службу по ветеринарному и фитосани-тарному надзору и Федеральное агентство по рыболовству.

Так, в частности, согласно Положению о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 450, министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере сохранения водных биологических ресурсов, рационального использования, изучения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу РФ, а также контроля и надзора за водными биологическими ресурсами и средой их обитания во внутренних водах РФ. Соответственно Федеральное агентство по рыболовству является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в данной сфере функции по федеральному государственному кон- тролю (надзору), оказанию государственных услуг, а также управлению государственным имуществом (Положение о Федеральном агентстве по рыболовству, утв. постановлением Правительства РФ от 11 июня 2008 г. № 444). Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору в свою очередь является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в такой важной для охраны окружающей среды сфере, как ветеринария, обращение лекарственных средств для ветеринарного применения, карантина и защиты растений, безопасное обращение с пестицидами и агрохимикатами, обеспечение плодородия почв, обеспечение качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна и т.д. (Положение о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 327).

К указанной группе органов, безусловно, относится также Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), которая является уполномоченным органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии; уполномоченным органом в области промышленной безопасности; органом государственного горного, государственного энергетического и федерального государственного строительного надзора; регулирующим органом в соответствии с Конвенцией о ядерной безопасности (Вена, 17 июня 1994 г.) и Объединенной конвенцией о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами (Вена, 5 сентября 1997 г.), а также компетентным органом РФ в соответствии с Поправкой к Конвенции о физической защите ядерного материала (Вена, 8 июля 2005 г.). Руководство деятельностью Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет Правительство РФ (Постановление Правительства РФ «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» от 30 июля 2004 г. № 401).

Все названные выше министерства, федеральные службы и агентства имеют единый принцип организации их деятельности на территории Российской Федерации, заключаю- щийся в том, что они осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Учитывая нахождение вопросов охраны окружающей среды в сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ, все полномочия в данной сфере можно разделить на полномочия, принадлежащие органам государственной власти РФ, полномочия, принадлежащие органам государственной власти субъектов РФ, полномочия, переданные последним органами государственной власти РФ, а также полномочия органов государственной власти РФ, в осуществлении которых принимают участие органы государственной власти субъектов РФ. Согласно п. 2 ст. 26.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов РФ. Так, Закон об охране окружающей среды в статьях 5 и 6 устанавливает полномочия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ соответственно. Примечательно, что перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ является исчерпывающим в отличие от перечня полномочий, принадлежащих органам государственной власти РФ, которые в силу абз. 37 ст. 5 названного Закона могут осуществлять иные предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ полномочия. Кроме того, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в п. 2 ст. 26.3 перечисляет полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ. К таковым, например, относятся вопросы организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, обращения с твердыми коммунальными отходами.

Относительно полномочий, которые могут передаваться органам государственной власти субъектов РФ, отметим, что речь в данном случае идет о полномочиях по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, которые не входят в упомянутый выше перечень полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъектов РФ самостоятельно. Передача таких полномочий в силу п. 7 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» осуществляется федеральными законами. Кроме того, п. 7.1 ст. 26.3 указанного Закона предусматривает возможность передачи полномочий, отнесенных к полномочиям федеральных органов исполнительной власти РФ, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ по предметам ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ, не переданные в описанном выше порядке (п. 7 ст. 26.3 Закона) органам исполнительной власти субъектов РФ. Данные полномочия, если это предусмотрено федеральными законами, могут передаваться соответственно нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Указанный порядок передачи полномочий предусмотрен также ст. 5.1 Закона об охране окружающей среды. Из всех перечисленных выше федеральных органов исполнительной власти РФ, осуществляющих управление в сфере окружающей среды, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, полномочия которых могут передаваться в указанном порядке, к таковым относятся Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Министерство сельского хозяйства РФ и Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Кроме того, органы государственной власти субъекта РФ в силу ст. 26.3-1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» вправе участвовать в осуществлении полномочий РФ по предметам совместного ведения, не переданных им в установленном данным Законом порядке, с осуществлением расходов за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта РФ на осуществление целевых расходов), если это участие предусмотрено федеральными законами.

Завершают в силу ст. 10 Закона об охране окружающей среды систему органов, осуществляющих управление в области охраны окружающей среды, органы местного самоуправления. В связи с тем, что согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в РФ и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории, они могут наделяться федеральным законом, законом субъекта РФ отдельными государственными полномочиями при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств.

Таким образом, система государственных органов, на которые возложены функции по осуществлению экологического управления, включает в себя органы общей и специальной компетенции, а также органы, выполняющие отдельные функции в данной сфере. Сосредоточение полномочий в сфере природопользования и охраны окружающей среды у органов, образующих единую структуру, во главе которой стоит Министерство природных ресурсов и экологии РФ, отражает принципиальный подход законодателя, заключающийся в признании неразрывности данных понятий, в невозможности эффективного осуществления охраны окружающей среды в условиях нерационального, хищнического использования природных ресурсов. Кроме того, отнесение вопросов охраны окружающей среды и природопользования к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а также наделение органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению управления в данной сфере свидетельствуют о необходимости учитывать при построении сис- темы государственных органов, осуществляющих экологическое управление, географические, геологические, климатические, социально-экономические, демографические и иные особенности каждого региона Российской Федерации.