Основные направления внешней политики руководства российской федерации на рубеже хх-ххi столетий

К

концу XX столетия мировая экономика не просто стала взаимозависимой, она про- явила тенденции к интеграции в единое целое. Различие между взаимозависимой экономикой и экономикой глобализированной – качественное. Речь идет не только о значительно возросших объемах торговых потоков, но и о мировом рынке, который выглядит как рынок единого государства. Понижая барьеры между суверенными государствами, глобализация трансформирует внутренние социальные отношения, жестко подавляет всякое экономическое своеобразие государств.

С этой проблемой в последние годы столкнулась и Россия. Для неё активное включение в мировые экономические и внешнеполитические процессы стало, прежде всего, вопросом выбора между торговыми интересами и угрозой потери самостоятельности. Примечательно, что стремление российского руководства к экономической интеграции с Западом (лидером глобализма) во многом объяснялось и геополитическими причинами. Россия в конце 1990-х годов активизировала поиски союзников в числе стран НАТО, главным образом, исходя из опасений быстрого экономического и демографического роста в Китае [1; 2; 3, c. 53].

Вместе с тем, Кремль был заинтересован в тесном взаимодействии с КНР для блокирования натовского диктата в международных делах и противодействия исламскому экстремизму на юге. Сбалансированность в рамках СНГ была тем более необходима, поскольку любое сближение России с одной из конфликтующих сторон в ущерб другой ставило под удар стабильность и сотрудничество на всем постсоветском пространстве. К концу столетия проявился еще один существенный фактор – рост великодержавных мотивов в российской внешней политике.

Великодержавное чувство, чуть было, не утерянное в 1991–1992 гг., вновь овладело общественно-политическим сознанием, что выражается, прежде всего, во все более твердом противодействии попыткам США и НАТО без санкций ООН руководить мировыми делами. На рубеже ХХ-ХХ1 в. ни одно государство, кроме России, не демонстрировало подобной решимости. Великодержавный импульс находил свое выражение и в стремлении Москвы играть ведущую роль на постсоветском пространстве. В феврале 1993 г. Президент РФ сформулировал позицию, которую на Западе окрестили как «доктрину Бориса Ельцина». Ее суть: намерение России обладать особыми правами и обязанностями на территории бывшего СССР. К концу 1990-х годов Москва, ощущая сопротивление партнеров по СНГ, несколько снизила свои претензии на лидерство, но, по существу, они сохраняются.

Отчасти, тенденции к великодержавию стимулировались зарубежными политиками. Индия, Ливия, Куба и десятки других стран заинтересованы в восстановлении тесных связей с Москвой. Следует отметить изменение позиции тех режимов, которые не питали к СССР добрых чувств. Израиль, Саудовская Аравия, Оман, Малайзия и другие подчеркивают важность России как противовеса слишком возросшему влиянию США.

Поскольку Москва оказалась не в состоянии, как прежде, соперничать с Вашингтоном за мировое лидерство, во второй половине 1990-х годов она активно развивала идею многополярности в международных отношениях. Как известно, достижение многополярности потребовало сбалансированного подхода к различным блокам и странам, невзирая на их идеологические ориентиры. Продвижение мирового сообщества к многополярности и составляло суть внешнеполитической стратегии России на рубеже столетий. Российская политическая элита, особенно после прихода к власти В.В. Путина, уверовала в то, что международные отношения станут более благоприятными и удобными для всех, если вместо американской гегемонии они будут определяться целой группой силовых центров, в том числе, конечно, и Москвой.

К концу XX века целый ряд стран реально претендовал на роль центров силы в мировой политике [4]. Однако попытки восстановить великодержавный статус неизбежно вызывали противодействие соседей, что уже само по себе несло угрозу дестабилизации обстановки, трениям и столкновениям. В целом в МИДе России отдавали отчет в сложности переходного периода к новой мировой системе. Для упорядочения этого процесса Кремль предложил всем участникам международных отношений соблюдать ряд условий. Эти условия в той либо иной форме неизменно высказывались российским Президентом во время встреч на высшем уровне. Кратко их содержание сводилось к следующему.

Во-первых, не допускать новых разделительных линий в мировой политике. Европу не следует делить на зону НАТО и зону, где находятся государства, не входящие в эту организацию Опасны разговоры о противостоянии цивилизаций, особенно о «мусульманской угрозе современной Европе», только на том основании, что в исламском мире активизировались экстремистские группировки.

Во-вторых, по мнению Москвы, в переходный период необходимо было отказаться от попыток выделять победителей и проигравших в холодной войне. Российская демократия отнюдь не ощущала себя проигравшей. Напротив, она преподносилась как победитель, сломавший тоталитарную коммунистическую систему в СССР и, по этой причине, не могла терпеть высокомерного к себе отношения.

В-третьих, Россия настаивала на дальнейшей демократизации международных экономических отношений. Кремль осудил использование экономических рычагов для достижения эгоистиче- ских целей политического характера, например, американские санкции против торговых партнеров Кубы, экономическую блокаду Ирана и Ливии. Осуждение, естественно, вызвало дискриминацию российского экспорта. Особое значение российским правительством придавалось четвертому условию создания стабильного многополярного мира – тесному сотрудничеству международного сообщества в решении актуальных задач, среди которых можно выделить следующие:

• 1)    урегулирование конфликтов;

• 2)    дальнейшее сокращение вооружений и осуществление мер доверия в военной области;

  – укрепление гуманитарных и юридических аспектов безопасности;

  – оказание помощи и поддержки странам, испытывающим различные трудности в развитии.

Россия продолжала оставаться в рядах борцов за сокращение всех видов вооружений и мер доверия в военной области. Именно она одной из первых присоединилась к Договору о полном запрещении ядерных испытаний и настояла на том, чтобы этот документ подписали все страны, имеющие ядерный потенциал. Соответствующий нажим оказывался, в том числе, на Индию и Пакистан, осуществившие в мае 1998 г. взрывы ядерных устройств.

В качестве реакции на деятельность НАТО в Югославии, Российский парламент так и не ратифицировал Договор СНВ-2. Тем не менее, российское правительство готово к продолжению переговоров по сокращению стратегических вооружений (СНВ-3) с учетом общей международной ситуации, а также того обстоятельства, что уничтожение имеющихся запасов – дорогая процедура, и поэтому необходимо соразмерять его темпы с финансовыми возможностями. Растущее беспокойство вызывает в Москве желание Вашингтона создать новую противоракетную систему, что грозит разрушить все прежние достижения в области ограничения и сокращения ядерных вооружений. Среди других приоритетов Москвы в разоруженческой сфере - модернизация Договора об обычных вооруженных силах в Европе, в частности снижение групповых и национальных потолков для армий стран континента, введение ограничений на размещение войск на иностранной территории и др.

Проблема перехода к новому международному порядку приобрела наиболее актуальный характер на Европейском континенте. Система региональной безопасности, сложившаяся в годы холодной войны, фактически распалась. Перестал существовать восточный блок во главе с СССР, на карте Европы появились многочисленные новые государства, и принцип незыблемости границ, гарантированный Хельсинкскими соглашениями, оказался размытым. Попытки НАТО играть роль гегемона в европейских делах и по собственному усмотрению применять силу внесли в мировую политику комплекс плохо скрытых противоречий. В этой связи, как были убеждены в Москве, возникла необходимость взяться за создание новой системы безопасности в Европе. Согласно разработкам российских дипломатов в систему всеобъемлющей безопасности в Европе должны войти ООН, ОБСЕ, Европейский союз, Европейский совет и СНГ. Причем основной движущей силой новой системы предлагалось сделать ОБСЕ, ибо эта организация универсальна, охватывает все европейские государства и продемонстрировала свою эффективность в годы холодной войны.

На рубеже столетий Россия проявила готовность сосуществовать с НАТО. Подписанный в 1997 г. Основополагающий акт создал адекватную базу для нормальных и даже партнерских отношений между Россией и Североатлантическим союзом. У руководства России появилась реальная надежда на то, что НАТО начнет реформироваться, избавляясь от наследия холодной войны, поскольку в 1998–1999 гг. своевольные действия этой организации лишь усиливали международную напряженность. Сотрудничеству двух сторон, чаще всего, мешали субъективные представления, мировоззренческое наследие холодной войны. По мнению большинства западных политиков, российская демократия так и не достигла западных норм, поскольку в стране нет ни одной политической партии западного типа, не сложилась система разделения трех властей.

Судебная власть заняла заведомо подчиненное положение, а исполнительная по конституции 1993 года имеет полномочий больше, чем законодательная ветвь. Эксцессы, подобные тем, что произошли в октябре 1993 года, победа левых на выборах в декабре 1995 года, кризис территориального урегулирования в Чечне выдвинули противостояние, а не компромисс во главу угла нового русского политического уст ройства.

Таким образом, западные надежды на стремительную демократизацию России оказались не реализованными. По оценке Майкла Макфола. в 1990-е годы между Россией и Западом выявились следующие противоречия: «Договор об ограничении вооружений СНВ-2, расширение НАТО, торговля с Ираном и Ираком, новый российский драконовский закон, санкционирующий деятельность лишь определенных религий, доминируют в повестке дня взаимоотношений двух стран... Эта старая повестка дня говорит лишь о том, что контуры нового посткоммунистического стратегического партнерства между Западом и Россией еще не определились. Заново звучат аргументы, что, учитывая баланс сил на международной арене, Соединенные Штаты и Россия, попросту, обречены быть противниками» [5, p. 131].

Происходящее одновременно расширение НАТО и увеличение числа членов Европейского союза во всей остроте поставило вопрос о подлинном месте России в Европе. По мнение Джонатана Хэзлема, «простым фактом является вытеснение России на задворки Европы, чего не может скрыть никакая казуистика» [6, p. 122]. Однако уже в конце 1990-х годов многие специалисты на западе расценивали быстрое ослабление России как потенциальную угрозу американской безопасности [7, p. 311].

Россия, все же, сохранила значительную часть наследия СССР. А также – место постоянного члена Совета Безопасности ООН, комплекс ядерных вооружений. По справедливому замечанию А.И. Уткина, «медленно, но верно Москва начала освобождаться от поразительных иллюзий. Безоговорочные западники уступили место более отчетливым радетелям национальных интересов» [8, c. 361]. Новый характер двусторонних отношений сложился к концу 1990-х годов. Именно в конце 1990-х годов на Западе активизировалась деятельность сторонников концепции постепенного сближения России и Евро пейского и Североатлантического союзов. Включение России в НАТО, по их прогнозам, может способствовать ее трансформации из организации коллективной обороны в организацию коллективной безопасности.

Такое развитие событий позволит предотвратить образование но вых разделительных линий, предотвратить антагонизацию, не включенной в НАТО России [9]. Сторонники этой идеи признают, что в настоящий момент ни ЕС, ни НАТО не готовы к включению в свои ряды кого бы то ни было за пределами Центральной Европы, опасаясь потери эффективности вследствие «размывания» сплоченности рядов. Исследователь Ч. Капчен полагает, что включение России в НАТО создаст в Европе два балансирующих друг друга центра – франко-германский и российский, то есть, более стабильную геополитическую систему, ослабляющую стремление отдельных стран к превосходству. «Включение России в Европу не приведет к распаду Европейского союза, но может несколько ослабить центростремительные силы… Включение России в Европу должно стать центральным пунктом текущей повестки дня, исключенные из подобных, процессов страны всегда стремятся изменить геополитические основания» [10]

Исключение России из основных интеграционных процессов для Запада – едва ли кратчайший путь к мировой стабильности. «Ревизионистские государства в развивающемся мире, особенно вооруженные средствами массового поражения и те, чьи размеры и население делают их доминирующими державами в своих регионах, могут явиться главными противниками статус-кво» [11].

В отдельном рассмотрении нуждается вопрос о роли России в геополитической структуре АТР. В 1990-е годы этот регион превратился в место частых геополитических поражений России. Сказался не только традиционный приоритет западного направления в дипломатических усилиях Москвы, но и особенности ее политики в АТР. Проявились и исторические причины: бесплодные препирательства с Японией по поводу заключения мирного договора, комплекс давних разногласий с Китаем. Отдельно следует отметить длительную поддержку, постепенно сошедших на нет в силу естественных причин (образования самостоятельных государств), националь- но-освободительных движений и исчезнувших военно-коммунистических режимов.

В 1990-е годы значительно заметнее в АТР стала роль экономически усилившегося Китая, что не могли не учитывать российские политики.

Например, во время визита в Китай весной 1994 г. премьер B.C. Черномырдин отметил, что некоторое время отношения между Москвой и Пекином характеризовались как дружественные и даже братские [12]. Однако за 1990-е годы мирные виды экспансии Китая по геополитическим результатам вполне могут быть сравнимы с военной экспансией. Главным образом, речь идет о товарном, инвестиционном, миграционном проникновении, которое осуществляется в российском Зауралье. Однако невоенная мощь имеет пределы распространения вовне. При этом военная сила, чтобы быть действенной и эффективной в современной ситуации, должна быть основана на передовой технике («синдром войны в Персидском заливе»). Этими соображениями, видимо, и объясняется ускоренное перевооружение ядерных сил и войск общего назначения в Китае. Наращивание и модернизацию неядерного военного потенциала КНР, усиление его наступательной направленности и одновременное совершенствование китайских ядерных вооружений отмечают и отечественные, и западные наблюдатели [13–15].

Система внешнеполитических принципов и ее практическая реализация Китаем в 1990-е годы являлись для России одним из образцов разработки и осуществления современной геополитики в «эгоцентристском» варианте. В официальных изданиях КНР содержалось мало признаков какой-либо поддержки многополярной модели организации международных отношений. Уже поэтому в МИДе не могли не сознавать, что на Востоке России находиться мощный сосед, нацеленный на геополитическое расширение.

Двусторонние контакты осложнялись наличием в российско- китайских отношениях ряда существенных проблем. Прежде всего – это геополитические противоречия. В Сибири и на Дальнем Востоке находятся обширные, богатые ресурсами малоосвоенные территории с быстро сокращающимся населением. Демографические процессы и данные статистики второй половины 1990-х годов с достаточной ясностью отражают тенденции и перспективы России в регионе. В России население составляло менее 150 млн чел., тогда как в Китае жило 1.2 млрд чел. и ежегодно к ним добавляется еще 13 миллионов человек. В непосредственной близости от границ с Китаем в России проживает всего 32 млн человек (в Сибири – 24 млн и на Дальнем Востоке – 8 млн). При сохранении нынешних неблагоприятных демографических и экономических тенденций совокупное население Сибири, как прогнозировали специалисты, могло упасть до 8 млн чел. к 2010 г. [16].

Для Китая, напротив, характерна растущая перенаселенность, острая нехватка территории, бурно развивающаяся промышленность. В по- следние годы проявились также быстрый прирост общего экономического потенциала, аккумуляция огромных финансовых средств, недостаток природных ресурсов (нефти, железной руды, леса, цветных металлов). Можно выделить и ряд иных проблем и проти воречий. Например, омраченный тяжелыми конфликтами опыт недавнего исторического общения. Главным образом, это обстоятельство важно потому, что на ключевых постах в Китае находится еще много деятелей, получивших начальную мировоззренческую подготовку во времена напряженной «великой дружбы» и последовавшей за ней открытой конфронтации двух стран. Необходимо учитывать и условия «идейного конфликта» после отказа России от коммунистической идеологии в начале 1990-х годов. Этот конфликт серьезнее, чем может показаться на первый взгляд. КПК, находящаяся у власти, миллионы функционеров и могущественная армия готовы сражаться за сохранение власти и привилегий. Руководство Китая едва ли готово одобрить добровольную сдачу классовых позиций внутри России.

В восприятии Пекина, Москва также несет ответственность за развал СССР и бездействие в отношении регионального сепаратизма, то есть, за поведение, служащее образцом для стремящихся к большей автономии китайских провинций. Крупные территориальные претензии к России в последний раз были выдвинуты Пекином в 1964 г. Они охватывали площадь свыше 33 тыс. кв. км. [17]. Проходящая ныне демаркация границы, вроде бы, снимает данную проблему, но официальными решениями недовольно и местное российское население, и местное, особенно хабаровское, начальство. Активное противодействие россиян соглашениям по границе и участившиеся к концу 1990-х годов факты «демонстративного поведения» приграничных китайцев (неважно, санкционированные или нет свыше), способствуют возобновлению территориального спора.

Несмотря на бесспорные экономические успехи КНР, на протяжении 1990-х годов происходило быстрое обнищание значительной части китайских крестьян (их 300 млн). Крайне низким оставался уровень жизни в менее развитых провинциях, особенно примыкающих к России, а в абсолютной бедности вплоть до настоящего времени живет 80 млн. китайцев. Таким образом, в китайском обществе многие были готовы к освоению потенциально богатых северных заграничных территорий.

Разумеется, российские власти не могли не учитывать нацеленность КНР на геополитическое расширение. Так, ряд противоречий породило соперничество за влияние на республики Цен тральной Азии и Казахстан. В большинстве из них Китай уже вошел в ведущую тройку зарубежных стран по количеству созданных совместных предприятий. Развивается и прямая торговля, чему содействует местная китайская диаспора [18]. Значительную остроту в последние годы приобрели экологические конфликты. Одна из его причин – проблема кислотных дождей, вызванных огромным потреблением промышленностью Китая угля с высоким содержанием серы.

Эти дожди уже угрожают сибирским лесам, но их пагубное действие станет особенно заметным к 2010 г., когда Китай, по оценкам исследователей, превратится в главного генератора кислотных дождей на планете [19, p. 164].

В то же время, экономической реальностью является и то, что Россия в 1990-е годы была заинтересована в кооперации с КНР. Китай представлял собой одну из немногих стран, готовых закупать продукцию нашей обрабатывающей промышленности (ее доля в российском экспорте составляла 35 %), а также большие объемы вооружений. КНР была экономически заинтересована в налаживании «полновесных связей» в аэрокосмической промышленности, химии, машиностроении. Руководство Китая выразило готовность предоставить России солидные контракты на модернизацию построенных ранее предприятий, на создание крупного гидроузла на реке Янцзы, ТЭС и АЭС, закупать у России избыточную электроэнергию. Однако и в экономическом сотрудничестве есть свои противоречия, например, наметился спад в объеме двустороннего товарооборота. Известное влияние оказал и дефицит общего торгового баланса Китая: страна решила просто меньше закупать за границей [20].

Для расширения торговли с Китаем России приходится разрабатывать принципиально новую стратегию освоения китайского рынка. Кроме того, уже в начале 1990-х годов обозначился значительный перекос в области легальных инвестиций (в 1992–93 гг. в России было зарегистрировано 800 китайских компаний и совместных предприятий, а в КНР с участием российского капитала – 400).

Продолжение данной тенденции имело неблагоприятные внутри- и внешнеполитические последствия для России. На протяжении последнего десятилетия происходил непрерывный, плохо поддающийся контролю и не приносящий российской казне доходов вывоз стратегического сырья. Особенно значительные масштабы он принял после отмены указами Президента РФ Б.Н. Ельцина экспортных квот и лицензий. Наконец, массовое распространение китайского ширпотреба и сельскохозяйственной продукции создало неблагоприятные условия для возрождения отечественной легкой промышленности и аграрного сектора.

В среде российских исследователей еще в середине 1990-х годов высказывались опасения утраты российского влияния в Сибири и на Дальнем Востоке [21, c. 21–22]. Преимущественно, они основывались на фактах массовой незаконной скупки китайскими предпринимателями недвижимости к востоку от Урала при бездеятельности местных и центральных властей [22]. К концу 1990-х годов ситуация лишь незначительно изменилась к лучшему.

Таким образом, в период глобализации международных экономических отношений перед рос- сийским правительством остро встала задача разработки целостной системы внешнеполитических приоритетов, как на западном, так и на восточном направлениях. Эти процессы способствовали появлению в высших эшелонах власти, так называемой, концепции национальной безопасности РФ в качестве свода официально принятых взглядов на национальные интересы страны и средства их обеспечения. В идеале, такая концепция национальной безопасности, будучи одним из основополагающих документов на рождающейся российской государственности, должна была появиться одновременно с Конституций Российской Федерации. Однако в действительности документ под названием «Концепция национальной безопасности Российской Федерации» был утвержден Указом Президента РФ только 17 декабря 1997 г.

Затянувшиеся сроки подготовки документа не раз становились объектом критики со стороны политических оппонентов действующей российской власти. Однако объективно нельзя было ожидать быстрого появления столь важного документа, к принятию которого государство и общество должны были прийти на основе накопленного политического опыта. Закономерно, что концепции национальной безопасности был присущ оттенок декларативности и незавершенности. Далеко не случайно, что сразу же после появления документа его содержание подверглось критике [23]. Эта критика, последовавшая буквально на другой день после появления Концепции 1997 г., отразила всю сложность и противоречивость понимания российским обществом национальных интересов и национальной безопасности. Следует отметить, что основы «Концепции» были заложены уже в Конституции РФ 1993 года. Кроме этого, проблема национальных интересов была уже поставлена в «Концепции внешней политики Российской Федерации», опубликованной МИД РФ в январе 1993 года. Дальнейшая разработка этих вопросов содержалась в «Основных положениях концепции внеш ней политики Российской Федерации», утвержденных Президентом в апреле 1993 г.

Военные аспекты национальной безопасности стали предметом специального рассмотрения еще в законе РФ «О безопасности» 1992 г. и в «Основных положениях военной доктрины Российской Федерации», принятых в 1993 году. Это были первые документы в истории молодой российской государственности, где давалось комплексное рассмотрение проблемы национальных интересов и приоритетов [24].

Появившаяся в 1997 году Концепция национальной безопасности, разрабатывалась в условиях относительно благоприятного внутреннего и международного положения Российской Федерации. Однако события, последовавшие в 19981999 гг., создали необходимость внесения дальнейших корректив в представления о приоритетах национальной безопасности России [25].