Основные вопросы, формирующие теорию миротворческого контингента МВД России

• 5.1.2.    Public Law (State Law) Sciences (Legal Sciences)

Original article

THEORETICAL FOUNDATIONS OF THE PEACEKEEPING CONTINGENT OF THE MINISTRY OF INTERNAL AFFAIRS OF RUSSIA

Ekaterina V. Samsonova

Introduction. The article offers the author's understanding of the processes of participation of specialists from the system of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation in activities to maintain and restore international peace and security as part of the peacekeeping missions of the United Nations and the Organization for Security and Cooperation in Europe, substantiates the need to create a comprehensive theory of the peacekeeping police contingent of the Ministry of Internal Affairs of Russia with a description of its individual specific features; revision of traditionally existing approaches to the processes of training and participation of employees of the Ministry of Internal Affairs of Russia in activities to maintain international peace and security.

Materials and Мethods. The work uses well-known methods of cognition inherent in legal science. Along with this, logical, comparative and systemic methods were used to analyze legislation and practice. In the work, the author used both general scientific (dialectical, logical, etc.) and specific scientific methods (comparative-legal, formal-legal, etc.) to the necessary extent, which ultimately allowed achieving the set goal.

The Results of the Study. Based on the analysis of normative, theoretical and practical material, the author conditionally combined the questions that formulate the problem of the peacekeeping contingent of the Ministry of Internal Affairs of Russia, based on their purpose and scope, into four relatively independent sections that should form the essence of the theory of the peacekeeping contingent of the Ministry of Internal Affairs of Russia.

Findings and Conclusions. The author believes that meaningful answers to these groups of questions will ultimately form a holistic theory of the peacekeeping police contingent of the Russian Interior Ministry. Meanwhile, the list of them proposed by the author does not claim universal recognition, since knowledge about them will be developed, supplemented and modified.

В последнее время наблюдается интенсификация процесса участия специалистов системы МВД России в деятельности по поддержанию и восстановлению международного мира и безопасности в составе миротворческих миссий ООН и ОБСЕ. Это выражается в частности:

– в увеличении числа сотрудников органов внутренних дел, направляемых Российской Федерацией в миротворческие миссии ООН и ОБСЕ, что обусловлено политикой нашей страны, связанной с расширением ее участия в международной миротворческой деятельности;

– наибольшей востребованностью ООН именно полицейского контингента, эффективного для успешного решения миротворческих задач в ситуации роста внутригосударственных конфликтов;

– в принятии ряда новых нормативных документов, регулирующих организацию и деятельность полицейского миротворчества. Среди них, например, приказ МВД России от 25 декабря 2023 г. № 999 «Об организации работы по обеспечению участия специалистов системы МВД России в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности»3;

– в трансформации и значительном расширении полномочий полицейских-миротворцев в миссиях ООН;

– увеличением числа стран, в которых сотрудники МВД России несут службу в качестве миротворцев. Так, в настоящее время происходит процесс правового оформления и институционализации полицейского миротворческого компонента Российской Федерации в рамках Организации Договора о коллективной безопасности.

Естественно, что процесс становления и развития такого специфического компонента российской полиции стал самостоятельным объектом изучения российской науки. Самые яркие ее представители (юристы, политологи, дипломаты, психологи) издали целый ряд актуальных интересных и полезных по своему содержанию научных и учебных трудов, специально посвященных решению тех или иных вопросов деятельности и организации подготовки миротворческого полицейского контингента МВД России. Среди них хотелось бы особо отметить авторов монографий: С. А. Бокерия [1], В. С. Яшенин, Л. И. Ромадан, [2], диссертаций: П. В. Шамаров [3], Р. А. Карась [4], авторов научных статей: С. А. Тишков [5, с. 107–128], А. Ф. Вербилов [6, с. 17–19].

Очень ценным вкладом в дело развития полицейского миротворчества следует считать уже сложившуюся научную традицию: ежегодно 29 мая в рамках Международного дня миротворцев ООН на базе Центра подготовки сотрудников органов внутренних дел для участия в миротворческих миссиях Всероссийского института повышения квалификации МВД России проводить международные научно-

ВЕСТНИК ВОСТОЧНО-СИБИРСКОГО ИНСТИТУТА МВД РОССИИ 93 представительские мероприятия, посвященные вопросам подготовки, организации и деятельности  российских миротворцев.  Не стал исключением и  2025 год, ознаменовавшийся проведением традиционного круглого стола на тему «Миротворческая деятельность ООН: вопросы отбора и подготовки кандидатов для участия в миротворческих миссиях на современном этапе» с участием ведущих ученых, представителей Центрального аппарата МВД России, Министерства иностранных дел России, сотрудников полиции, ранее принимавших участие в работе миротворческих миссий ООН.

Из сказанного следует вывод, что в российской науке постепенно складывается целое научное направление, специально посвященное анализу становления и развития такой полицейской составляющей МВД России, как ее миротворческий компонент.

Вместе с тем очевидно, что повысить качество подготовки сотрудников МВД России для участия в деятельности по поддержанию международного мира и безопасности невозможно без попытки создать и предложить научной общественности целостную теоретическую «картину» организационно-правового обеспечения такого участия, определения правового статуса российских полицейских миротворцев, выработки единой государственной стратегии в данной области, установления четких критериев, которым должны соответствовать кандидаты для командирования в состав контингента полиции ООН, и, конечно, совершенствования существующей правовой основы их подготовки. Представляется, что существующие ныне «проблемные места» отбора и подготовки сотрудников полиции для выполнения соответствующих задач в миротворческих миссиях ООН являются именно следствием отсутствия на сегодняшний день такой теории.

Действительно, несмотря на все возрастающий интерес юридической науки к проблеме полицейского миротворчества и значительное количество научных трудов, посвященных этому явлению, вопрос о создании такой теории пока не ставился. Поэтому несмотря на намерение России расширить свое участие в международной деятельности по поддержанию мира и безопасности, а также укрепить международный авторитет российских сотрудников как высококлассных профессионалов, способных решать самые сложные задачи, юридически миротворческая деятельность органов внутренних дел все еще не получила должного признания и соответствующего оформления.

В этой связи хотелось бы подчеркнуть тот факт, что законодательное регулирование в этой сфере достаточно длительное время осуществлялось исходя из потребностей практики, по большей части с существенным запозданием. В настоящее время разрыв между практикой участия представителей российских органов внутренних дел в международном миротворчестве и теоретико-правовой основой такого участия становится с каждым днем все более очевидным, поскольку полицейское миротворчество значительно трансформировалось как явление с того момента¸ как в 1992 году МВД России впервые направило свой миротворческий контингент для несения службы в составе миротворческих полицейских сил ООН. При этом моментом юридического признания деятельности сотрудников ОВД в миротворческих операциях ООН стало принятие в 1995 году Федерального закона от 23 июня 1995 г. № 93-ФЗ «О порядке предоставления Российской Федерацией гражданского и военного персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности»4. До тех пор правовое регулирование деятельности российских полицейских миротворцев носило исключительно подзаконный ситуативный характер.

На сегодняшний день отечественная нормативно-правовая база в этой сфере явно недостаточна, страдает фрагментарностью и множеством пробелов, внутренней противоречивостью, существенно отстает от потребностей правоприменения, не соответствует вызовам времени [7, с. 170; 5, с. 107]. Среди общих проблем правового регулирования полицейского миротворчества можно назвать следующие: неопределенность статуса ветеранов (бывших участников) миротворческих операций, комплекс вопросов финансового обеспечения и кадровой политики в отношении участников миротворческой деятельности Российской Федерации, ненадлежащий подход к медицинскому обеспечению и реабилитации участников миротворческих миссий, отсутствие работы по пропаганде положительного образа российского миротворца, слабую кадровую работу на этапе предварительного отбора кандидатов для участия в международной деятельности по поддержанию международного мира и безопасности, недостаточное понимание сотрудниками специфики условий несения службы в составе миротворческих сил ООН и ряд других.

Кроме того, в Российской Федерации нет ни одного основополагающего доктринального документа, посвященного регулированию этой деятельности и подготовке российского полицейского контингента.

Одной из причин такой правовой ситуации послужило то обстоятельство, что вся нормативная база полицейского миротворчества формировалась не на концептуальных первоосновах, а исходя из сиюминутных потребностей практики.

Представляется, что все накопившиеся практические проблемы миротворческого полицейского контингента ООН обусловлены именно отсутствием прочной и определенной, творчески разработанной теоретической основы, обеспечивающей в конечном счете эффективное правовое регулирование.

Отметим, что в странах, которые стабильно участвуют в миротворческой деятельности ООН посредством предоставления своих полицейских контингентов (Швеция, Норвегия, Германия и др.), существует четкая государственная политика в отношении командируемых сотрудников, разработаны и применяются базовые программы подготовки для участия в миротворческих операциях, полицейские-миротворцы привлекаются к участию в различных учениях и стажировках, чтобы лучше подготовиться к службе непосредственно в миссии.

Так, немецкой системе подготовки полицейских для действий в пользу мира присущи: тесная связь науки и методики преподавания, высокие требования к его качеству, информационному обеспечению и практической направленности обучения [7, с. 170]. Интересно отметить, что наряду с изучением теоретических положений в Германии широко изучается институциональный опыт реализации зарубежных проектов в области урегулирования конфликтов, в порядке академического обмена на курсы приглашаются не только немецкие граждане, но и граждане из кризисных и посткризисных регионов.

Кроме того, работа в сфере подготовки полицейского контингента в целях участия в операциях в пользу мира не ограничивается только деятельностью государственных образовательных организаций. Так, с 1996 года в Германии успешно функционирует «Форум Гражданской службы в пользу мира» (нем. Forum Ziviler Friedensdienst e. V. (forumZFD, далее – Форум), который создан с целью передачи огромного накопленного опыта в сфере политического диалога и связей с общественностью, профессионального обучения, планирования и реализации проектов в пользу мира. Экспертами форума по вопросам мира и трансформации конфликтов являются представители Европы, Ближнего Востока и Юго-Восточной Азии. Ведущим операционным подразделением Форума является Академия (нем. Akademie für Konflikttransformation), широко известная в Германии и за рубежом в сфере подготовки гражданских экспертов и консультантов по вопросам мира и трансформации конфликтов5.

К сожалению, в нашей стране полицейское миротворчество пока только находится в процессе своего становления, поскольку, как уже было сказано выше, не до конца сформировалась его правовая база, должным образом не оформились его соответствующие институты и др. Поэтому полагаем, что необходимость глубокого теоретического осмысления проблемы отбора, подготовки, организации и деятельности российских полицейских наблюдателей ООН в операциях по поддержанию мира как с научной, так и с прикладной точек зрения, обобщение и анализ имеющегося опыта, в том числе и международного, с целью выработки обоснованных предложений и рекомендаций законодательного и организационного плана обусловлены объективными причинами.

Конечно, чтобы избежать ошибок и лишней критики, можно и дальше использовать общепринятые подходы науки к российскому полицейскому миротворчеству. Однако известно, что нет такой области в юридической деятельности, которая могла бы обойтись без применения новых научных подходов. Совершенно справедливо утверждают известные ученые-полицеисты – Андрей Викторович Быков и Татьяна Владимировна Кикоть-Глуходедова, что «для того, чтобы теоретическое мышление опережало эмпирический уровень познания, необходимо предвидение, основанное на ясном представлении о возможных путях государственного строительства в сфере обеспечения как внутренней, так и внешней безопасности России в современных условиях» [8, с. 3].

Именно поэтому в настоящем исследовании автор рискнул предложить правовой науке новой взгляд на проблему. В этой связи своими задачами в настоящем исследовании он поставил:

• 1.    Определение методологических подходов к изучаемому явлению.

• 2.    Отбор и постановку проблем исследования с опорой на имеющийся материал: нормативно-правовой, теоретический и практический. Представляется, что сама по себе постановка теоретических вопросов полицейского миротворческого контингента МВД России уже является относительно самостоятельным научным исследованием.

Процесс участия специалистов системы МВД России в деятельности по поддержанию международного мира и безопасности предполагает целый комплекс различных отношений, связанных с отбором, подготовкой, командированием миротворческого полицейского контингента в состав миротворческих миссий ООН (управленческих, служебных, правоохранительных и других).

Наличие разнородных групп таких отношений является объективным фактором, обуславливающим возможность разработки целостной теории этого участия. При этом следует особо подчеркнуть, что само участие миротворческого контингента в деятельности миротворческих миссий ООН – не застывшее, неподвижное явление, его содержание и структура постоянно развиваются и изменяются, в нем постоянно появляются новые черты и элементы. В связи с этим видоизменяется и правовое регулирование отношений такого участия [9, c. 110].

Все сказанное позволяет, на наш взгляд, применить комплексный подход к изучению этих отношений и их организационно-правовому регулированию. Сами вопросы, составляющие теорию миротворческого контингента системы МВД России, автор формулирует с опорой на правила постановки проблем, принятые в науке, и прежде всего на определение самой «проблемы».

Так, по мнению профессора Ю. К. Бабанского, «проблема» есть характеристика проблемной, т. е. противоречивой ситуации, сущность которой заключается в несоответствии теории о предмете общественной практики, обнаруживаемом исследователем в изученном им материале [10, c. 10]. Психолог В. Н. Дружинин в своей книге «Экспериментальная психология» определяет проблему как риторический вопрос, который исследователь задает природе, но отвечать на него должен он сам [11, c. 15]. Философская трактовка данного понятия звучит следующим образом: «Проблема» – объективно возникающий в ходе развития познания вопрос или комплекс вопросов, решение которых представляет существенный практический или теоретический интерес» [12, c. 533].

Последнее определение представляется наиболее удачным, поскольку предоставляет исследователю полную возможность для комплексного осмысления и последующего разрешения всех ее вопросов.

С учетом сказанного, а также на основе анализа нормативного, теоретического и практического материала автор условно объединил вопросы, формулирующие проблему миротворческого контингента системы МВД России исходя из их назначения и сферы действия, в четыре относительно самостоятельных раздела, которые и должны составить суть теории. Критерием выделения этих вопросов послужило их универсальное значение для последовательного разрешения накопившихся теоретических и практических проблем российского полицейского миротворческого контингента. Вторым не менее важным критерием отбора стала структура современного российского общества и закономерности его развития: действующие в нем идеалы, цели, запросы, достигнутый уровень знаний (в том числе стремительная цифровизация и технологизация), качество государственноправовой институционализации общественных отношений.

Все разделы предложенной теории укладываются в рамки комплексного подхода к изучению отношений полицейского миротворчества в системе МВД России, что предполагает соединение в единое согласованное целое существующих на сегодняшний день теоретических представлений и нормативных положений, регулирующих деятельность полицейских миротворцев на основе потребностей и интересов всех субъектов миротворческого процесса, включая интересы Российской Федерации. Известные теоретической науке управленческие элементы, процессы и отношения (цели, функции, структуры, процедуры, технологи и т. п.) изложены последовательно как единая логическая конструкция, в конечном счете представляющая собой работающий на практику целостный механизм.

Представляется важным при разработке всех теоретических разделов учитывать основную отличительную особенность целей России в вопросах миротворчества от аналогичных целей США и стран коллективного Запада. Наша страна в первую очередь делает упор на необходимость сохранения существующей государственности без смены режима с целью укрепления безопасности в регионе, а США и западные страны считают главными целями защиту индивидуальных прав и свобод, а также продвижение либеральной идеологии. Так, в Концепции внешней политики Российской Федерации закрепляется значение международного миротворчества как действенного инструмента урегулирования вооруженных конфликтов и решения задач государственного строительства на посткризисной стадии, акцентируется необходимость сохранения ключевых концептуальных принципов миротворчества, разработки «реалистичных и четких, не допускающих произвольных интерпретаций… мандатов, особенно связанных с применением силы», а миротворческая деятельность противопоставляется военным интервенциям. В разделе «Верховенство права в международных отношениях» подчеркивается необходимость недопущения военного вмешательства в дела стран под предлогом «ответственности по защите», что, как отмечается, является нарушением основополагающих норм международного права, например принципа суверенного равенства государств6.

Итак, первый раздел предлагаемой теории «Сущность и природа миротворческих операций ООН» предполагает разрешение следующих вопросов:

– история становления и развития миротворческих операций ООН;

– необходимость проведения миротворческих операций ООН в современных условиях;

– основы правового регулирования отношений миротворческих операций ООН;

– организационно-правовая структура миротворческих операций ООН;

– понятие и основные элементы международного мира, безопасности и правопорядка.

Второй раздел целесообразно назвать «Вопросы организации миротворческого контингента МВД России»:

– история становления и развития миротворческого контингента МВД России;

– особенности управления миротворческим контингентом МВД России;

– понятие и основные черты миротворческого контингента МВД России;

– система регуляторов отношений миротворческого контингента МВД России;

– внедрение и применение в деятельность по отбору и подготовке миротворческого контингента МВД России современных технологий;

– особенности службы и деятельности подразделений миротворческого контингента МВД России (юридической, правоохранительной, иной);

– правовое положение и организационное построение миротворческого контингента МВД России.

Третий раздел предполагает рассмотрение вопросов участия миротворческого контингента МВД России в обеспечении международного мира и безопасности в конкретных миротворческих миссиях ООН», а именно:

– особенности участия представителей миротворческого контингента МВД России в различных миротворческих миссиях ООН;

– особые условия службы в различных миротворческих миссиях ООН;

– особенности взаимодействия подразделений миротворческого контингента МВД России с представителями публичной власти принимающей страны и с ее населением;

– особенности взаимодействия подразделений миротворческого контингента МВД России с представителями миротворческих контингентов других стран-участников операций ООН по поддержанию международного мира и безопасности.

И последний, четвертый раздел объединяет следующие вопросы отбора и подготовки сотрудников органов внутренних дел участия в операциях по поддержанию международного мира и безопасности:

• –    технологии отбора кандидатов для участия в операциях ООН по поддержанию международного мира и безопасности;

• –    порядок отбора и подготовки кандидатов системы МВД России для участия в операциях по поддержанию международного мира и безопасности;

• –    особенности обучения кандидатов системы МВД России для участия в операциях по поддержанию международного мира и безопасности.

Отметим, что для улучшения процедуры отбора и подготовки сотрудников для несения службы в миротворческих миссиях уже сегодня необходимо составление дополнительных программ обучения в виде тренингов, направленных на выработку соответствующих знаний, умений инавыков и их закрепление. Возможно их проведение для тех сотрудников, которые успешно сдали международный квалификационный экзамен и были рекомендованы для участия в международных операциях по поддержанию международного мира и безопасности. В некоторых зарубежных странах уже сложилась похожая практика. Например, в Германии сотрудники после прохождения обязательного базового курса подготовки для участия в международных миротворческих миссиях должны выбрать одну из предлагаемых центром дополнительных программ, например, Hostile Environment Awareness Training, цель которой – научить участников определять потенциальную опасность и разрабатывать инструменты моментального противодействия7.

С учетом сказанного хотелось бы внести еще одно предложение, направленное на совершенствование подготовки сотрудников к участию в миротворческих миссиях ООН. Успешное выполнение миротворческих задач во многом зависит от понимания ее сотрудниками культурных, социальных и политических условий проведения миссии. Поэтому необходимо в процессе подготовки российских полицейских-миротворцев делать основной упор на изучение мандатов конкретных миротворческих операций и документов, издаваемых во исполнение положений мандата и определяющих статус гражданского полицейского наблюдателя ООН.

Подводя итог настоящему исследованию, необходимо сказать, что автор не ставил целью в настоящей статье разрешить все теоретические и практические проблемы российского полицейского миротворчества (поскольку это отдельная и сложная работа по линии как фундаментальных, так и прикладных исследований), а только предложить теоретическое направление в научной разработке знания о миротворческом полицейском контингенте МВД России. Автор надеется, что дальнейшая разработка теории в рамках предложенных разделов в конечном счете сформирует целостную теорию миротворческого полицейского контингента МВД России. Между тем их перечень, предложенный автором, не претендует на всеобщее признание, поскольку знания о них будут развиваться, дополняться и видоизменяться.