Основы финансирования деятельности государственных и муниципальных учреждений социальной сферы

Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливает три типа государственных и муниципальных учреждений: казенное, автономное, бюджетное. В социальной сфере осуществляют деятельность учреждения всех трех типов, что непосредственно оказывает влияние на основы финансирования их деятельности.

Статус казенных учреждений имеют учреждения в сфере занятости населения, отделения социальной защиты населения, пожарные части, службы спасения и др.

Финансирование деятельности казенных учреждений осуществляется на основании бюджетной сметы, которая согласно ст.6 Бюджетного кодекса РФ представляет собой документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения.

Согласно ст. 70 Бюджетного кодекса РФ обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает:

• -    оплату труда работников казенных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную

плату) работников органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами;

• -    закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд;

• -    уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации;

• -    возмещение вреда, причиненного казенным учреждением при осуществлении его деятельности.

Исходя из смысла п.3 ст. 69.2 Бюджетного кодекса РФ казенным учреждениям может выдаваться государственное задание в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств. В свою очередь, для бюджетных и автономных учреждений государственное (муниципальное) задание является обязательным документом.

К числу бюджетных учреждений относят детские сады, школы, поликлиники, диспансеры, комплексные центры социального обслуживания, музеи, станции по борьбе с болезнями животных и т.д.

Начиная с 2010 года, ряд учреждений социальной сферы изменили тип учреждения на автономное. К их числу относят федеральные университеты, как правило, стоматологические поликлиники, наиболее перспективные гимназии, издательские дома, некоторые учреждения для молодежи, центры спортивной подготовки, многофункциональные центры и др.

В соответствии с абз.1 п.1 ст. 78.1 БК РФ в бюджетах бюджетной системы РФ предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания.

Статья 9.2 Закона «О некоммерческих организациях» [1] устанавливает, что финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетного учреждения осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.

Такая же норма установлена статьей 4 Закона «Об автономных учреждениях» [2] в отношении финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания автономного учреждения. И есть дополнение в отношении финансового обеспечения содержания имущества в случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества. Финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.

Основой для расчета субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания являются нормативные затраты на оказание соответствующих услуг и на содержание имущества.

Если приказ Минфина в отношении расчета нормативных затрат федеральных государственных учреждений [3] закрепляет только три способа расчета: нормативный, структурный, экспертный, то Комплексные рекомендации 2011 года [4] закрепляют основные правила определения нормативных затрат в зависимости от сферы деятельности (образование, культура, здравоохранение и т.д.) и устанавливают четыре способа расчета нормативных затрат:

• 1.   нормативный (метод прямого счета);

• 2.    структурный;

• 3.    экспертный;

• 4.   метод «первоначальных нормативных затрат» (метод обратного

счета), который предполагает формирование нормативов, исходя из затрат прошлого, текущего или планируемого периода с учетом нового объема и поправочных коэффициентов.

В разделе 5 Рекомендаций Минфина 2013 года [5] уточнено, что субсидия не должна рассчитываться исходя из фактических затрат, «обратным счетом». Нормативные затраты следует рассчитывать из того, сколько требуется для оказания конкретной услуги при прочих равных условиях.

Согласно абз. 2 п.1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели. Данные субсидии также называют целевыми. К их числу, например, можно отнести субсидии на финансовое обеспечение:

• -    мероприятий, направленных на развитие автономных учреждений;

• -    на проведение капитального ремонта;

• -    на приобретение дорогостоящего оборудования;

• -    на выплату стипендий студентам;

• -    на компенсацию расходов, связанных с проездом к месту отдыха и обратно лицам, проживающим в районах Крайнего Севера;

• -    на компенсацию расходов учреждения, временно не оказывающего государственные (муниципальные) услуги [5].

На наш взгляд, к целевым субсидиям можно отнести расходы на финансовое обеспечение мероприятий, финансируемых из резервных фондов, мероприятий, связанных с созданием, началом деятельности учреждения, изменением типа, ликвидацией учреждения и других мероприятий, носящих непостоянный характер.

Согласно п.1 ст. 78.2 Бюджетного кодекса РФ бюджетным и автономным учреждениям могут предусматриваться субсидии на осуществление ими капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности или приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность с последующим увеличением стоимости основных средств, находящихся на праве оперативного управления у этих учреждений.

Пунктом 1 статьи 79 Бюджетного кодекса РФ предусматриваются бюджетные ассигнования из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на осуществление бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности, в том числе в рамках государственных (муниципальных) программ.

Бюджетные инвестиции согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ представляют собой бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества. Предоставляться бюджетные инвестиции могут государственным и муниципальным учреждениям всех типов.

Пунктом 4 ст. 9.2 Закона «О некоммерческих организациях» закрепляется, что бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Например, порядок определения цен (тарифов) на медицинские услуги, предоставляемые медицинскими организациями, являющимися бюджетными и казенными государственными (муниципальными) учреждениями, устанавливается органами, осуществляющими функции и полномочия учредителей [6]. Это говорит о том, что данным учреждениям здравоохранения может быть разрешено самостоятельно устанавливать цены (тарифы) или это отнесено к полномочиям органа, осуществляющего функции учредителя.

Согласно ст. 52 Основ законодательства о культуре [7] цены (тарифы) на платные услуги и продукцию, включая цены на билеты, организации культуры устанавливают самостоятельно.

Руководствуясь ст. 298 Гражданского кодекса Российской Федерации, можно считать, что источником финансирования деятельности автономных и бюджетных учреждений являются доходы от приносящей доход деятельности. Автономные, как и бюджетные учреждения вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в их учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение данных учреждений.

В свою очередь, казенные учреждения также могут осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в их учредительных документах (уставах), но доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации, следовательно, не являются источником финансирования деятельности казенных учреждений.

В соответствии с п.10 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ казенное учреждение не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются.

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ бюджетный кредит - это денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах. Следовательно, бюджетный кредит не может быть источником финансирования деятельности не только казенных, но и бюджетных и автономных учреждений.

Пункт 14 статьи 9.2 Закона «О некоммерческих организациях» [1] содержит норму в отношении запрета бюджетным учреждениям размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях, а также совершать сделки с ценными бумагами, если иное не предусмотрено федеральными законами. Но в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, бюджетное учреждение вправе вносить имущество в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ или иным образом передавать им это имущество в качестве их учредителя или участника. Например, такая возможность есть у высших учебных заведений при создании малых инновационных предприятий.

В отношении привлечения заемных средств бюджетным законодательством запрет не установлен [8], а, вот, автономным учреждениям такая возможность дана ст. 14 Закона «Об автономных учреждениях» [2], которая относит сделки, связанные с привлечением заемных денежных средств, к крупным.

На наш взгляд, к источникам финансирования деятельности также можно отнести пожертвования физических и юридических лиц, средства, получаемые учреждениями в рамках софинансирования реализации различных проектов, в том числе международных, что, в большей степени доступно, бюджетным и автономным учреждениям, например, учреждениям образования, культуры, здравоохранения.

Таким образом, можно резюмировать, что основная возможность использования различных источников финансирования деятельности государственных и муниципальных учреждений социальной сферы зависит напрямую от типа учреждения.