Основы формирования кадрового резерва муниципальной службы: политико-правовой аспект

The organization of development of a personnel reserve of the municipal service is still an acute problem for modern Russia, because its presence and qualitative composition can provide continuity and efficiency of local government, and, accordingly, quality of local authorities. It’s not fortuitously that Russian researchers are exploring these issues, projecting them both at the federal, regional and local levels. Often a person in charge is faced with staff shortages. This problem is

Статья подготовлена при поддержке гранта РГНФ, проект № 14-13-02009 «Актуальные проблемы развития местного самоуправления в Приволжском федеральном округе: опыт компаративистского анализа» (региональный конкурс «Урал: история, экономика, культура» 2014 – Республика Башкортостан).

Организация работы с кадровым резервом и его эффективное использование – важное направление кадровой работы в муниципальном образовании. Эта норма закреплена ст. 28 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ “О муниципальной службе в Российской Федерации” [1] (далее – Федеральный закон № 25) [15, с. 155–156]. Наличие в кадровом резерве подготовленных специалистов позволяет значительно снизить затраты на подбор и адаптацию новых сотрудников, а также построить систему инвестиций в развитие персонала, что, в свою очередь, значительно повышает нематериальную мотивацию работников [16, с. 136]. В целях обобщения опыта муниципальных образований Российской Федерации был изучен опыт 108 муниципальных образований, представляющих 59 субъектов Российской Федерации. В том числе 49 муниципальных районов, 52 городов, 3 сельских поселений, 1 городского поселения, 1–ЗАТО и 2 внутригородские территории. При формировании кадрового резерва важнейшая задача состоит в том, чтобы обеспечить надежное выявление наиболее перспективных кандидатов, обладающих качествами, которые более всего необходимы для реализации задач, стоящих перед органами местного самоуправления [18, с. 130]. Например, в целях совершенствования работы с кадровым резервом в Тюменской области ежегодно проводится областной конкурс “Лучший кадровый резерв муниципального образования”. Критериями оценки при проведении конкурса являются сформированность кадрового резерва и эффективность его использования. Конкурс проводится по двум группам: группа 1 – муниципальные районы; группа 2 – городские округа [11].

Проанализировав законы субъектов РФ о муниципальной службе, отметим, что большинство субъектов, следуя нормам Федерального закона № 25, не упоминает о кадровом резерве. В 11 субъектах Российской Федерации статья “Кадровый резерв” в законах присутствует, но она полностью дублирует федеральный закон № 25. В таких субъектах Российской Федерации, как город Москва, Республика Саха (Якутия) и Ямало-Ненецкий автономный округ, законодательно установлены некоторые рамки формирования кадрового резерва. В законе о муниципальной службе города Москва установлено, что в кадровый резерв включается муниципальный служащий, отвечающий квалификационным требованиям, предъявляемым при замещении соответствующей муниципальной должности. Кроме того, в кадровый резерв может включаться лицо, не являющееся муниципальным служащим, отвечающее квалификационным требованиям, предъявляемым при замещении соответствующей муниципальной должности [2].

Законом Республики Саха (Якутия) устанавливается конкурсный порядок формирования кадрового резерва для замещения должностей муниципальной службы [3]. Определение кадрового резерва на муниципальной службе дается законом о муниципальной службе Ямало-Ненецкого автономного округа: “Кадровый резерв на муниципальной службе – сформированная в порядке, предусмотренном муниципальным правовым актом, категория муниципальных служащих в автономном округе, а также граждан, не состоящих на муниципальной службе в автономном округе и желающих поступить на нее, отвечающих квалификационным требованиям по соответствующим должностям муниципальной службы в автономном округе и способных по своим деловым и личностным качествам осуществлять профессиональную деятельность на должностях муниципальной службы в автономном округе.” [4].

В ряде субъектов утверждается Положение о кадровом резерве на муниципальной службе и отдельно положение о комиссии по формированию соответствующего резерва. В администрации муниципального района “Козельский район” утвержден регламент деятельности комиссии по формирова- нию кадрового резерва для замещения вакантных должностей муниципальной службы. Регламентом определен порядок образования комиссии и проведения заседаний комиссии [8].

Есть примеры, где в муниципальных образованиях нет как такового положения о порядке формирования кадрового резерва на муниципальной службе, отношения по формированию кадрового резерва регулируются положением о комиссии по проведению конкурса на замещение должности муниципальной службы и формированию кадрового резерва. В городе Салехарде Ямало-Ненецкого автономного округа в положении о комиссии указаны ее задачи, основные этапы формирования кадрового резерва на муниципальной службе и критерии, предъявляемые к кандидатам при проведении собеседования [7].

Интересен пример города Иркутска, где утверждены положение о кадровом резерве для замещения должностей муниципальной службы и должностей руководителей муниципальных унитарных предприятий и учреждений и положение о кадровом резерве на младшие должности муниципальной службы [10]. В городах Иркутск Иркутской области и Радужный Ханты-Мансийского автономного округа формирование кадрового резерва на вакантные должности муниципальной службы и на должности руководителей муниципальных предприятий и учреждений регулируется одним правовым актом [5].

Понятие кадрового резерва для замещения вакантных должностей муниципальной службы установлено в 51 % изученных нами Положениях. Как отмечает А.Ю. Кирьянов, определения кадрового резерва, закрепляемые муниципальными правовыми актами, имеют право на существование, поскольку отражают специфику формирования кадрового резерва именно данного муниципального образования [17, с. 2]. Большинство муниципалитетов определили кадровый резерв как группу высококвалифицированных и перспективных специалистов (50%). Кадровый резерв как базу данных о муниципальных служащих и гражданах определяет 12% муниципалитетов. В качестве специально сформированной категории или списка кадровый резерв определяется в 15% положений. Также можно встретить определения кадрового резерва как перечня (7%) или совокупности сведений (5%).

В определении кадрового резерва отражен способ отбора в кадровый резерв. Конкурсный порядок отбора в кадровый резерв заложен в 10% определений кадрового резерва, индивидуальный и экспертный отбор – в 7% и 2% соответственно.

Часто в определении встречаются требования: к профессионализму (51%), деловым качествам (37%), личностным (35%) и морально-этическим (16,2%). В Положениях Алексеевского района и города Алексеевка Белгородской области и муниципального образования «Алданский район» Республики Саха (Якутия) уточняется, что кандидат должен быть, не просто подготовлен, а должен пройти необходимую профессиональную подготовку [12].

В своих определениях муниципалитеты очерчивают круг лиц, из которых формируется кадровый резерв для замещения должностей муниципальной службы. В большинстве случаев это граждане и муниципальные служащие (46,3%), “лица” (14,6%), “перспективные специалисты” (9,7%). В отдельных определениях указывается, что кадровый резерв формируется из числа “муниципальных служащих, руководителей и работников муниципальных учреждений и предприятий, а также иных организаций, граждан” или “перспективных руководителей и специалистов, как состоящих, так и не состоящих на муниципальной службе” (по 7,3%).

Отдельно хотелось бы отметить определение кадрового резерва, данного в положении Тутаев-ского муниципального района Ярославской области: “Кадровый резерв представляет собой совокупность лиц, биографические данные, личностные характеристики и профессиональный уровень которых позволяют рассматривать их в качестве потенциальных кандидатов на назначение на должности муниципальной службы Тутаевского муниципального района” [9].

Помимо определения кадрового резерва для замещения должностей муниципальной службы некоторые субъекты в своих Положениях дают дополнительные определения используемых ими понятий. В Положении Администрации Бейского района Республики Хакасия, предлагается определение формирования кадрового резерва: “Формирование резерва – это процесс оценки, отбора, специализированной подготовки и обучения высококвалифицированных кадров с целью их дальнейшего применения к конкретному виду деятельности в сфере” [13]. В Положении Администрации городского округа город Новокуйбышевск Самарской области система работы с кадровым резервом определяется как система создания подготовленного резерва кандидатов на замещение вакантных должностей, способных в короткие сроки освоить новый участок работы и обеспечить эффективное решение стоящих перед ним задач [6].

Резюмируя вышеизложенное, можно констатировать, что формирование и развитие муниципального кадрового резерва – одна из важнейших задач, стоящих сегодня не только перед кадровыми службами муниципалитетов, но и в целом перед регионами, во многом определяющими процесс профессионализации муниципальных служащих и руководителей. Только системный, комплексный подход к формированию кадровой политики поможет формировать позитивный образ муниципальной службы, так необходимый для строительства подлинного местного самоуправления [14, с. 39].