Основы правовой политики РФ в сфере национальной безопасности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока

В современной юридической науке сложилось понимание, что без четкой понятийной определенности и надежной законодательной основы обеспечить национальную безопасность невозможно (Трусов, 2014). В правовом пространстве понятие «безопасность» рассматривается как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз1. В системе научного знания термин «национальная безопасность» трактуется как сложное социальное явление, где человек выступает основным объектом национальной безопасности и составляющим элементом более сложной системы – социальной группы гражданского общества. Важно отметить, что в Стратегии-2020 ставилась задача обеспечения в долгосрочной перспективе повышения благосостояния граждан России, их национальной безопасности2.

В связи с поручением Президента РФ В.В. Путина разработать современную концепцию государственной национальной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, отвечающую новым международным реалиям, внутренним тенденциям развития России, становится актуальным анализ формирования правовой составляющей обеспечения национальной безопасности данных народов. Понятие «коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока» включает типологическое разнообразие этнических групп, которые заселяли территорию обитания до прихода славянских народов. Стоит отметить, что в Конвенции Международной организации труда № 169 понятие «коренные народы» подразумевает народности, сохраняющие историческую преемственность и развивающиеся на собственных тер-риториях3. Они представляют слой общества, не являющийся доминирующим, и хотят сохранять, развивать и передавать будущим поколениям территорию своих предков и свою этническую самобытность (The rights of peoples, 1988).

В нормативно-правовых документах термин «коренные малочисленные народы» используется для определения народов, проживающих на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющих традиционный образ жизни и осознающих себя самостоятельными этническими общностями4. В эту особую группу вошли 26 северных народов численностью 218 тыс. чел. В настоящее время, согласно утвержденному Единому перечню коренных малочисленных народов РФ5, насчитываются 42 народности и этнические группы, большая часть которых расселены в Арктической зоне РФ, где сосредоточены гигантские запасы и почти не тронуты полезные ископаемые. В соответствии с данными Всероссийской переписи населения 2021 г. к числу наиболее многочисленных народов, проживающих в этой зоне, относятся ненцы – 49 787 чел., эвенки – 39 420, ханты – 31 690, эвены – 19 725, чукчи – 16 228 чел. Малочисленны эскимосы – 1 657 чел., алеуты – 398, энцы – 203 чел. Все они стремятся к тому, чтобы их рассматривали как сообщество с особой спецификой самобытности, связанной с территориями предков и ее природными ресурсами6.

Реализация ряда целевых комплексных программ советского периода в социальной, экономической, политической, культурной сферах ускорила переход коренных малочисленных народов от традиционного развития к индустриальному, а также решила демографическую проблему. В новых исторических условиях рыночной трансформации правовой составляющей национальной политики государством решается важнейшая задача обеспечения их национальной безопасности.

Опыт соблюдения интересов коренных малочисленных народов, сохранения традиционного жизнеустройства, обычаев и культуры служит основой для изучения формирования правового аспекта обеспечения национальной безопасности. До настоящего времени обозначенная тема не получила достаточной разработки.

Методологически обоснованным для данного исследования является выбор объяснительной модели правовой составляющей как одного из важнейших факторов обеспечения национальной безопасности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Правовая системность законодательной базы отражает состояние защищенности традиционной жизнедеятельности, сохранения духовно-культурного кода, регулирования социально-экономических отношений между государством и коренными малочисленными народами. Тем самым создаются условия для их стабильного динамичного развития.

Обращение к методологическим подходам социальной истории, анализ цивилизационной деятельности государства позволяет проследить процесс обеспечения национальной безопасности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока на переходном этапе от родоплеменных отношений к индустриальному развитию. Применение институционального и системно-синергетического подходов в силу универсальности дает возможность рассматривать проводимую государством правовую политику в отношении данных народов как наиболее сложный механизм обеспечения безопасности в различных сферах жизнедеятельности.

Обозначенные методологические подходы предполагают анализ правового обеспечения национальной безопасности как системной составляющей, выполняющей функции защиты интересов личности, общества и государства. В связи с этим представляется актуальным рассматривать формирование структурно-содержательных компонентов (целей, задач, комплекса мер) правовой составляющей обеспечения государством национальной безопасности коренных малочисленных народов на переходных этапах к современному обществу, изучать трансформационные процессы перехода таких народов к современному обществу. Полученные знания формируют новое понимание фактора правовой составляющей защиты национальных ценностей, интересов, традиционных компонентов жизнеустройства.

Таким образом, учет приоритетов этнических обществ остается необходимым элементом правовой политики как важное условие обеспечения национальной безопасности. В свою очередь, правовая составляющая сохранения национальной идентичности законодательно закрепляет рамки сложившихся к текущему времени территорий традиционного природопользования, служит основой для принятия социальных и экономических программ устойчивого развития проживающих на данных территориях этнических сообществ.

Ретроспективный анализ нормативно-правовых актов правовой политики России по отношению к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока досоветского периода дает основание утверждать, что начало формирования концепции национальной безопасности было положено Уставом об управлении инородцев 1822 г. Впервые законодательно закреплялся важнейший принцип национальной безопасности – сохранение среды обитания. За коренными малочисленными народами как подданными России закреплялись территории их расселения, институт самоуправления, традиционные способы хозяйствования1.

Нельзя не согласиться с тем, что проводимая в советский период национальная политика в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, учитывая их этнические особенности, соответствовала международным принципам, закрепленным Конвенцией МОТ № 169. Направления и меры правового регулирования отношений государства и коренных народов широко отражены в текстах более 70 нормативно-правовых актов, изданных в 1920– 1990-е гг. Правовое регулирование определялось приоритетами освоения природных ресурсов, вовлечения таких народов в проводимые государством преобразования (социальные, политические, экономические, культурные). Особое внимание уделялось демографической проблеме.

С позиции Стратегии безопасности РФ2 представляется целесообразным более углубленно рассмотреть специфику решения национального вопроса о создании народностей из разрозненных многочисленных этнических групп, расселенных на огромных пространствах, об организации национальных территориальных образований. Советские органы управления формировались с учетом интересов «созданных» народов, а организация национальных территориальных образований (автономных национальных округов и национальных районов) не нарушала исторически сложившегося расселения и традиционного хозяйствования3. Был реализован ряд практических шагов, улучшающих экономическое положение коренного населения. Государством принимался ряд мер, направленных на правовое регулирование отношений с коренными народами4.

В последующих нормативно-правовых актах утверждался комплекс народно-хозяйственных программ1. Решение практических задач индустриального развития было ориентировано на сохранение культурного своеобразия как фактора обеспечения национальной безопасности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока2.

В системе обеспечения национальной безопасности в действующем российском законодательстве коренным малочисленным народам гарантируется особое право на этнокультурное самоопределение. В соответствии с принципами и нормами международного права право на участие в культурной жизни основано на сохранении переходящих от поколения к поколению материальных и духовных ценностей, проявляющихся в языке, искусстве, традициях, поведении, нравственных устоях3. Государственной правовой системой, экономическими, социальными, культурными преобразованиями создаются условия не только для устойчивого развития, но и для сохранения многоаспектности этнокультурного самоопределения коренных малочисленных народов. В этнокультурной сфере родной язык рассматривается как базовый элемент культурного кода, определяющий способ формирования национальной идентичности4.

По мнению ученых, к настоящему времени возникла необходимость особое внимание обратить на складывающуюся своеобразную языковую проблему в среде ряда коренных малочисленных народов (Климова, Иващенко, 2020). Проблема сохранения и развития родных языков вызвала повышенный интерес специалистов. Ситуацию с родными языками народов Севера они оценивают как кризисную, что может служить индикатором общего социально-экономического неблагополучия (Indigenous and tribal peoples’ health…, 2016).

Анализ современных нормативно-правовых актов постсоветского периода позволяет утверждать, что был создан юридический механизм сохранения и устойчивого развития коренных малочисленных народов, получена эффективная конструкция правовой составляющей обеспечения их национальной безопасности. Федеральное и региональное законодательство учитывают национальные ценности и интересы этнических обществ, гарантируют защиту права на среду обитания, традиционный образ жизни. Сформировавшееся законодательство гарантированно защищает национальные ценности и интересы коренных малочисленных народов, особые права на ведение традиционной деятельности (Чащина, 2023).

В структуре правового обеспечения национальной безопасности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока следует выделить ключевой Федеральный закон № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ»5. Его положениями закреплен правовой статус данных народов, определены такие критерии национальной безопасности, как гарантия защиты собственного хозяйственного, социального уровня развития, сохранения среды обитания и культуры. Указанные правовые положения послужили базой для разработки основ обеспечения жизнедеятельности и жизнеспособности коренных малочисленных народов, обозначенных в Федеральном законе № 1046. Законодательное закрепление принципа общинности с юридической точки зрения обеспечивает защиту права коренных малочисленных народов на продолжение ведения сложившегося образа жизни, самоорганизацию как фактора выживания в сложных климатических условиях.

В принятом в 2001 г. Федеральном законе № 49 «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ» за такими народами окончательно закреплено право сохранения самоценностей традиционных компонентов, собственных приоритетов и национальных интересов – основополагающих принципов обеспечения безопасности7.

Правоприменительная практика названных правовых актов в достаточной мере обеспечивает возможность сохранения, развития традиционного природопользования, совместных усилий по освоению природных ресурсов для коренных малочисленных народов. Работа в данном направлении позволяет выполнять стратегическую задачу обеспечения национальной безопасности, служит основой для принятия долгосрочных экономических, социальных, экологических мер.

Выступая на IV международном форуме «Арктика – территория диалога», В.В. Путин особое внимание обратил на необходимость бережного отношения со стороны государства к сохранению самобытности культуры, традиций коренных малочисленных народов, повышения качества их жизни при разработке и принятии долгосрочных программ развития Арктической зоны (Журавель, 2018: 77). В реализуемой долгосрочной программе устойчивого развития Арктики до 2025 г. основное внимание уделено созданию современной инфраструктуры для коренных малочисленных народов, принимаются меры их привлечения к совместной разработке почти не тронутых полезных ископаемых1. Следует отметить, что поиск новых вариантов совместного сосуществования обусловлен масштабностью промышленного освоения обширных территорий традиционного природопользования, развитием прибрежной транспортной сети, связанной с Северным морским потоком, климатическими изменениями, вызванными глобальным потеплением. Необходимо признать, что названные факторы сокращают не только биологические ресурсы, но и территории традиционного обитания коренных малочисленных народов. Приведенные обстоятельства свидетельствуют о важности принятия комплекса правовых, экономических, социальных, экологических и других мер в сфере обеспечения безопасности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Законодательно очерченные рамки правового поля государственной политики в отношении коренных малочисленных народов выступают как фактор стабильности и устойчивости развития, способствуют возрождению, обновлению и сохранению их исторической идентичности. Дальнейшую перспективу повышения качества жизни данных этнических групп, эффективности их хозяйственной деятельности следует отнести к приоритетам национальной безопасности в рамках реализации концепции национальной политики. Обеспечение рационального природопользования и экологической безопасности территории традиционной деятельности коренных малочисленных народов, сохранение их культуры, традиций, национальных ценностей и интересов необходимо отнести к числу основных приоритетов федерального и регионального законодательства.

В области защиты прав коренных малочисленных народов целесообразно расширить возможности прямых контактов общин, ассоциаций с органами государственной власти, местного самоуправления, добывающими компаниями. Разграничение полномочий в обеспечении правового регулирования нужно осуществлять с опорой на принципы и нормы международного права, федеральных и региональных нормативно-правовых актов. Усилив разрабатываемую концепцию государственной правовой политики в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока правовой составляющей, можно сформировать эффективную конструкцию национальной безопасности, отвечающую современным реалиям.