Основы законодательной базы в сфере энергосбережения и энергоэффективности и возможности ее совершенствования

Сегодня энергоэффективность и энергосбережение входят в 5 стратегических направлений приоритетного технологического развития, названных президентом РФ Дмитрием Медведевым на заседании Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России, которая состоялась 18 июня 2009 года.

Одна из важнейших стратегических задач страны в данной сфере — сократить к 2020 году энергоёмкость отечественной экономики на 40%. Для её реализации необходимо создание совершенной системы управления энергоэффективностью и энергосбережением, первоочередным шагом формирования которой является разработка эффективной нормативноправовой базы. Построение эффективного правового пространства – основа для регулирования всех аспектов направления энергосбережения и повышения энергоэффективности.

В настоящее время в Российской Федерации основополагающим нормативным правовым актом, регулирующим отношения в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, является Федеральный закон от 23 ноября 2009 года № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Закон № 261-ФЗ).

Закон № 261-ФЗ пришел на смену ранее действовавшему Федеральному закону от 3 апреля 1996 года № 28-ФЗ «Об энергосбережении» и положил начало формированию новой системы государственного регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

Цель Закона № 261-ФЗ – создание правовых, экономических и организационных основ стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

Согласно Закону № 261-ФЗ правовое регулирование в области энергосбережения и повышения энергетической   эффективности основывается на следующих принципах:

• 1)    эффективное и рациональное использование энергетических ресурсов;

• 2)    поддержка и стимулирование энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

• 3)    системность и комплексность проведения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности;

• 4)    планирование энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

• 5)    использование энергетических ресурсов с учетом ресурсных,

производственно-технологических, экологических и социальных условий.

В соответствии со статьей 5 Закона № 261-ФЗ его действие распространяется на деятельность, связанную с использованием энергетических ресурсов. При этом под энергетическим ресурсом понимают носитель энергии, энергия которого используется или может быть использована при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а также вид энергии (атомная, тепловая, электрическая, электромагнитная или другой вид энергии). Также положения Закона № 261-ФЗ применяются и в отношении воды, подаваемой, передаваемой, потребляемой с использованием систем централизованного водоснабжения.

Закон № 261-ФЗ устанавливает полномочия органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, а также определяет способы государственного регулирования данной сферы.

Кроме этого, Законом № 261-ФЗ установлены следующие требования:

• -    требования к обороту отдельных видов товаров, функциональное назначение которых заключается в потреблении энергии (закон в том числе запрещает или ограничивает выпуск и оборот товаров с низкой энергоэффективностью);

• -    требования к энергетической эффективности строений, зданий и сооружений, необходимость проведения обязательного энергетического обследования, необходимость учета используемых энергоресурсов;

• -    требования к «энергетическому паспорту»;

• -    требования к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения, а также повышения энергоэффективности.

Во исполнение Закона № 261-ФЗ разработано и принято большое количество подзаконных нормативных правовых актов Правительства РФ и уполномоченных федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, законодательство об энергосбережении и повышении энергетической эффективности также состоит из законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, муниципальных правовых актов.

В 2010 году Министерство энергетики России разработало Государственную программу Российской Федерации «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года», которая была одобрена на заседании Правительства Российской Федерации 21.10.2010 и утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.12.2010 № 2446-р.

Программа призвана стать инструментом решения масштабной задачи по снижению к 2020 году энергоемкости ВВП на 40%.

Для реализации прописанных в Программе мероприятий необходимо привлечь финансирование из различных источников. Кроме этого, участники программы должны в обязательном порядке установить современные приборы учета и провести энергетические обследования. Поскольку инвестиционные проекты по энергосбережению и технико-экономическое обоснование мероприятий немыслимы без объективных данных учета и результатов обследования.

Решение задач, поставленных в рамках Программы, требует высокой степени координации действий не только федеральных органов исполнительной власти, но и органов власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, организаций и населения. Содействовать этому будет Российское энергетическое агентство, на которое приказом Министерства энергетики возложена функция оперативного управления Госпрограммой [2].

Потенциал получения прибыли от долгосрочных инвестиций в повышение энергоэффективности российской энергетики оценивается западными специалистами в 300 миллиардов долларов. Однако пока российские и западные инвесторы неохотно идут в этот сектор.

Их останавливает недоработанная нормативно-правовая база отрасли и отсутствие примеров практического применения энергоэффективных технологий. Потому Министерством энергетики принято решение развивать практику энергосервисных контрактов.

Региональный аспект государственной политики в области энергосбережения и повышения энергоэффективности нашел отражение в долгосрочных стратегических документах социально-экономического развития субъектов РФ, региональных отраслевых программах и стратегиях, законах об энергосбережении, целевых программах в сфере энергосбережения и др.

Региональные долгосрочные целевые программы определяют приоритеты и направления политики в области энергосбережения, предусматривают реализацию инвестиционных проектов и направлены на развитие региональной производственной, информационнокоммуникационной, инновационной, энергетической, транспортной и социальной инфраструктуры. Таким образом, данные стратегические программные документы субъектов РФ нацелены на повышение конкурентоспособности, инвестиционной привлекательности и экономического развития как федеральных округов в целом, так и субъектов РФ, входящих в их состав.

Однако сегодня региональные документы имеют разные горизонты стратегического планирования (утверждены на разные сроки), разные принципы постановки задач и разную глубину детализации. Как следствие, в своем современном виде они не могут служить надежной и эффективной основой для стимулирования высокотехнологичной и инновационной деятельности, а также для реализации приоритетных мероприятий, направленных на повышение энергоэффективности экономики субъектов РФ и снижение энергоемкости ВРП.

Хотя долгосрочные целевые программы в этой области разработаны и приняты уже в большинстве субъектов Российской Федерации, процесс их встраивания в единую систему стратегических документов России находится еще в самом начале [3].

Итак, стратегической целью государственной энергетической политики в сфере повышения энергетической эффективности экономики является максимально рациональное использование энергетических ресурсов на основе обеспечения заинтересованности их потребителей в энергосбережении, повышении собственной энергетической эффективности и инвестировании в эту сферу.

Таким образом, качественное совершенствование нормативнозаконодательной базы в сфере энергосбережения и энергоэффективности будет способствовать не только повышению эффективности проводимой государственной энергосберегающей политики, но и созданию новых конкурентных преимуществ в системообразующих отраслях реального сектора экономики Российской Федерации.

Для полноценного развития финансирования энергоэффективной деятельности у нас в стране необходимо разобраться с такой проблемой, как отсутствие четкой нормативно-правовой базы, регулирующей данное направление. В законе об энергосбережении отсутствует определение зон ответственности участников договора, нет системы учета рисков, ни один нормативно-правовой акт четко не отражает обязательства энергосервисных компаний.

В США и странах Европы энергосервисная детальность успешно функционирует на протяжении многих лет и является неотъемлемой частью энергосбережения и энергетической эффективности. В этих странах энергосервисная деятельность подкреплена как четкой нормативно-правовой базой, так и внушительными финансовыми возможностями.

В России в отличие от стран Запада, энергосервисная деятельность пока практически не получила распространения, хотя ее положительный потенциал в энергетической отрасли очевиден.

Основные проблемы отечественного энергосбережения лежат в двух плоскостях: законодательной и профессиональной. Существующие федеральные и региональные, муниципальные программы оставляют желать лучшего, поскольку, зачастую переписаны с аналогичных документов прошлых периодов, составленных еще до принятия Закона №261-ФЗ.

Принятие Закона № 261-ФЗ, высокие затраты на энергетические ресурсы, постоянный рост тарифов, затрудненность подключения дополнительных мощностей и увеличение энергопотребления оказали сильное воздействие на активизацию деятельности по выполнению энергосберегающих мероприятий и проектов для повышения энергетической эффективности и оптимизации потребления энергетических ресурсов. При этом компании столкнулись с множеством финансовых проблем: отсутствие собственных средств затрудняет реализацию высокоэффективных проектов, а финансовые институты и частные инвесторы, не имея технических знаний и опыта в сфере энергосбережения, не могут оказать необходимую финансовую поддержку проектов.

В первую очередь необходима доработка нормативно-правовой базы отрасли энергосервиса, которая, в свою очередь, способна подтолкнуть финансовые учреждения. Если государство озаботится развитием данной интересной, эффективной и прибыльной сферы, создаст благоприятную среду для ее роста, то и сообщество профессионалов отреагирует на изменения так же быстро. Будет создана четкая методологическая база, стандарты качества и другие сопутствующие мероприятия — работа пойдет более интенсивно.

Не хватает, прежде всего, механизма гарантий, он проработан не до конца и остается головной болью для энергосервисной компании. Энергосервисная компания как инжиниринговый партнер должна качественно, без опозданий выполнить и сдать работу. Механизм расчета не должен быть краеугольным камнем взаимодействия сторон, иными словами, контракт должен превращаться в технический взаиморасчет.

Еще один проблемный момент связан с тем, что исполнительная власть не обеспечила единую информационную базу и единую систему коэффициентов для энергосервисных компаний по реализации проектов, прежде всего на объектах теплоснабжения, потому что именно эти объекты подвержены наибольшему влиянию погодных факторов.

Во всем мире государственная власть занимается методическим регулированием такого рода энергосервисных контрактов. У нас пока этого нет, энергосервисная компания, по сути, в одиночку общается с заказчиком, в том числе и утверждая методику расчета экономии.

Также существуют нерешенные законодательно вопросы с оплатой экономии энергоресурсов в бюджетных организациях – механизм использования бюджетных средств обязывает наличие официальных разъяснений по любому случаю использования средств, в том числе получаемых в результате экономии.

Поскольку в сфере энергоэффективности таких разъяснений практически нет, это может быть квалифицировано в качестве нарушения отнесения полученных от экономии средств на расчет с энергосервисной компанией по результатам проведенных работ. Это создает дополнительные риски невозврата инвестированных средств. Также трудности создают особенности бюджетного планирования субъектов РФ и муниципальных образований – три года, при этом сроки окупаемости большинства энергосервисных проектов превышают данный срок.

К российскому законодательству, касательно энергосервиса, накопилось много вопросов. Например: есть ли в России проектное финансирование? Ведь энергосервисные контракты – это в чистом виде должны быть сделки проектного финансирования. И сегодня банку предоставить деньги под будущий контракт практически невозможно, потому что банк при этом осуществляет стопроцентное резервирование средств по данному контрагенту-заемщику. Отсюда высокие ставки, нежелание финансировать такие сделки.

Также зачастую банки сомневаются, что энергосервисные проекты окупятся в понятном для них временном горизонте – до пяти лет. Тогда как в мировой практике в таких случаях может предусматриваться, например, предварительный платеж, когда заказчик частично оплачивает неокупаемую часть расходов энергосервисной компании [5].

В рамках положений Закона № 261-ФЗ нет никаких существенных материальных стимулов для руководителей предприятий и организаций по заключению энергосервисных контрактов. Значительно больше стимулов присутствует в объявленных государственных программах энергосбережения, на исполнение которых выделяются огромные бюджетные средства. Например, на реализацию программы энергосбережения Москвы на период с 2012 по 2016 годы планируется израсходовать 4 млрд. руб. из государственного бюджета. Наличие этих средств в бюджете Москвы может негативно повлиять на развитие энергосервисной деятельности, т.к. нацеливает именно на их «освоение». Практика показывает, что только там, где местные администрации и руководители предприятий не имеют никаких дополнительных бюджетных или целевых средств на реализацию мер по энергосбережению, возникает реальный и устойчивый интерес к заключению энергосервисных контрактов и их реализации.

Факт получения экономии определяется путем ежемесячного сравнения расхода энергоресурса в текущем и базовом году с учетом поправок в случае изменения состава потребителей. Часто данные об энергопотреблении в базовом году в явном виде отсутствуют и восстанавливаются по платежным ведомостям на основе выкопировок из бухгалтерий и ставки тарифа на соответствующий энергоресурс в базовом году. Полученные таким образом сведения расцениваются банком как малодостоверные.

Для монтажа нового оборудования необходимо изменение проекта здания, что, помимо дополнительных затрат, требует дополнительных сроков на разработку и согласование изменений в соответствующих разделах проектов инженерных систем здания. Увеличение сроков реализации снижает для банка инвестиционную привлекательность проекта в целом.

Следует отметить, что при проектировании или актуализации региональных целевых программ в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности в состав важнейших целевых индикаторов стратегий, подлежащих увязке с индикаторами, определенными в государственной программе Российской Федерации «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года», должны быть в обязательном порядке включены следующие индикаторы:

• -    снижение энергоемкости ВВП РФ (%);

• -    экономия электрической энергии в натуральном выражении (тыс. кВт•ч);

• -    доля объемов тепловой энергии, расчеты за которую осуществляются с использованием приборов учета, в общем объеме ТЭ, потребляемой на территории субъекта Российской Федерации (%);

• -    доля энергетических ресурсов, производимых с использованием возобновляемых источников энергии и (или) вторичных энергетических ресурсов, в общем объеме энергетических ресурсов, производимых на территории субъекта Российской Федерации (%);

• -    изменение объема производства энергетических ресурсов с использованием возобновляемых источников энергии и (или) вторичных энергетических ресурсов (тыс. т у.т.).

Кроме того, следует отметить особую важность согласования действий при реализации долгосрочных целевых программ энергосбережения федерального, регионального и муниципального уровней, являющихся важнейшим фактором успешной и эффективной их реализации.

Если проанализировать зарубежные законодательные акты в области энергосбережения, то можно выделить несколько особенностей, внедрение которых возможно в российское законодательство.

Во-первых, зарубежные акты - это законы прямого действия - они не требуют после принятия каких-либо дополнительных подзаконных актов. Российские же законы требуют еще написания большого количества дополнительных концепций, постановлений Правительства и т. п.

Во-вторых, в зарубежном законе указывается конкретный исполнитель. Как правило, за реализацию закона отвечает министр энергетики, или федеральные органы.

Третья особенность, готовится полный отчет исполнителя перед законодательным органом, с указанием, как выполняются поставленные цели.

Для внедрения зарубежного опыта с учетом особенностей кредитования проектов энергосбережения специалисты ЕБРР принимают участие в разработке нормативных актов Российской Федерации, которые адаптируют опыт финансирования проектов повышения энергоэффективности к российским условиям. В частности, совместная группа специалистов ЕБРР и IFC разрабатывают пакет подзаконных нормативных актов для Минрегионразвития в сфере организации финансирования энергосбережения. Речь идет о разработке условий предоставления кредитных линий для частных лиц, ТСЖ, управляющих жилищных компаний [1].

Таким образом, качественное совершенствование нормативно- законодательной базы в сфере энергосбережения и энергоэффективности будет способствовать не только повышению эффективности проводимой государственной энергосберегающей политики, но и созданию новых конкурентных преимуществ в системообразующих отраслях реального сектора экономики Российской Федерации.

При всей кажущейся сложности проблем организации энергосбережения, альтернативы коренному повышению энергоэффективности нет. Ценовой и административный фактор будут оказывать давление на действующее законодательство и приводить к его доработке. Имеется самая главная компонента в этом процессе – политическая воля руководства страны. Именно это обстоятельство порождает оптимизм и интерес к российскому рынку энергосбережения со стороны международных корпораций и их настойчивое предложение по трансферту достигнутого опыта обеспечения энергоэффективности и технологий в российскую экономику.