Особенности административно-правового режима, применяемого в свободной экономической зоне на территории Республики Крым и города Севастополя

Введение .

Крым как уникальный регион с приморским расположением в Азово-Черноморском регионе располагает значительными природнорекреационными, санаторно-курортными и культурными ресурсами. Чтобы экономика региона была конкурентоспособной, необходимо осуществлять эффективное государственное управление удовлетворяющее национальные интересы государства и обеспечивающее проведение успешной инвестиционной политики на территории полуострова. В соответствии с Федеральным Законом от 29.11.2014 г. № 377-ФЗ «О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя» (далее – ФЗ № 377), в Крыму создана свободная экономическая зона (далее – СЭЗ), на территории которой установлен административно-правовой режим экономической деятельности.

В научных публикациях учеными в основном исследуются различные аспекты административно-правового регулирования экономической деятельности в особых экономических зонах (далее – ОЭЗ) [1; 2; 3; 4; 5]. Но на территории полуострова создана и функционирует свободная экономическая зона, которая имеет отличия от ОЭЗ проявляющиеся в ее создании, отдельным федеральным законом на иной чем в ОЭЗ срок функционирования, особенности по составу органов управления в экономической зоне и субъектов, которые могут реализовывать инвестиционные проекты и др. Исследованию вопросов применения на территории Республики Крым особого административно-правового режима были посвящены научные труды Л.В. Ткачевой, опубликованные в основном в 2017–2018 годах [6; 7]. В то же время, сложившаяся геополитическая ситуация, влекущая необходимость совершенствования национального законодательства в данной сфере, стремительное внедрение информационных технологий во все сферы, выявление на практике пробелов и коллизий относительно применения административно-правового режима экономической деятельности в СЭЗ, свидетельствует о необходимости проведения обстоятельного теоретического исследования и разработки предложений по усовершенствованию законодательства.

Цель статьи заключается в проведении сравнительно-правового анализа административноправового режима, нормативно установленного для применения в ОЭЗ и административноправового режима применяемого в СЭЗ на территории Крыма, выявлении проблем применения действующего законодательства и выработки предложений по их устранению.

Обсуждение .

Термин «правовой режим» имеет достаточно большую степень применения, его употребляют для обозначения правового регулирования определенных общественных отношений. В правовой доктрине под правовым режимом понимается порядок регулирования, который проявляется через совокупность правовых средств содержащих в себе как запреты, так и разрешения и позитивные обязательства тем самым создавая особую направленность регулирования [8, с. 185; 9, с. 278]. Такие режимы устанавливаются и обеспечиваются государством для достижения определенной цели и имеют позитивную или негативную направленность для определенного круга субъектов [10, с. 366] и имеют специфическую системы правовых средств через которые осуществляется регулирование [11, с. 269].

Правовые режимы могут быть классифицированы по различным критериям, в зависимости от содержащихся в них правовых средствах и их направленности, в том числе отраслевые, обладающие свойственной конкретной отрасли, спецификой.

Административным правом выделяется административно-правовой режим, который направлен на поддержание устойчивого состояния системы управления и содержит правила, регулируемые нормами административного права [12, с. 26]. Эти правила направлены на физических и юридических лиц, а также должностных лиц. Также, такой режим содержит гарантии (организационные, информационные, материально-технические) имеющие обеспечительный характер и способствующие повышению эффективности деятельности органов власти относительно выполнения установленных режимом обязанностей, ограничений и запретов [13, с. 6].

Административно-правовые режимы можно классифицировать по разным критериям: на федеральные, региональные, местные по критерию подведомственности; на ординарные и экстраординарные в зависимости от юридических свойств, по критерию действия во времени на срочные и бессрочные, на льготные и ограничительные в зависимости от льготной направленности.

Особую специфику имеют административноправовые режимы предназначенные для регулирования определенных социально-экономических отношений, поскольку в их формировании задействованы не только нормы административного права, но и конституционного, международного, финансового, земельного и др. Такие режимы М.И. Агабалаев называет комплексными, поскольку они осуществляют комплексное правовое регулирование отношений в административной сфере проявляющиеся в особой цели и регламентации статуса субъектов отношений, комплексе их особых прав, обязанностей и запретов [14, с. 255–256].

Не меняется административная природа таких режимов даже при включении в них целей и правовых средств, направленных на привлечение инвестиций в новые производства, развитие инфраструктуры и санаторно-куротной сферы, повышения качества жизни населения [15, с. 380– 381].

Поэтому административно-правовой режим осуществления экономической деятельности следует рассматривать как комплексный юридико-организационный институт, который основывается на нормах административного права, и направлен на регламентацию определенных общественных отношений с помощью системы специальных правовых средств [6, с. 33–34] .

Результаты .

С учетом теоретических разработок относительно понятия «административно-правовой режим осуществления экономической деятельности», федерального и регионального законодательства устанавливающего административноправовые режимы в ОЭЗ и СЭЗ, а также статистических данных относительно привлечения инвестиций на этих территориях, можно выделить следующие особенности:

• 1)    административно-правовой режим в СЭЗ является федеральным, он установлен ФЗ № 377, нормами которого с 01.01.2015 была создана СЭЗ сроком на 25 лет (с возможностью продления). В этом проявляется первая особенность административно-правового режима в СЭЗ, поскольку ОЭЗ создается на 49 лет(без возможности продления) постановлением Правительства Российской Федерации, хотя содержание самого режима установлено Федеральным законом от 22.07.2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах Российской Федерации» (далее – ФЗ № 116).

• 2)    за реализацию административно-правового режима в СЭЗ отвечают две группы компетентных органов:

• 1)    государственные органы, наделенные полномочиями соответствующими федеральными законами по государственной регистрации юридических лиц, по выполнению фискальных функций, по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства и др. Их полномочия на территории СЭЗ дополняются нормами ФЗ № 377 (например, относительно льготного налогообложения участников СЭЗ);

• 2)    органы управления СЭЗ – это специально создаваемые органы или государственные органы наделяемые особым статусом в СЭЗ: в качестве Уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти выступают Министерство строи-

• тельства и жилищно-коммунального хозяйства РФ; Министерство экономического развития Республики Крым, полномочия которому переданы Советом Министров РК и Департамент экономики г. Севастополя, полномочия которому переданы Правительством Севастополя; специально созданные в СЭЗ – два экспертных совета по вопросам СЭЗ, один в г. Севастополе, другой на территории Республики Крым.

Необходимо отметить, что в ОЭЗ полномочия по управлению экономической зоной могут передаваться управляющей компании (в форме хозяйственного общества, зарегистрированного на территории России, в уставном капитале которого иностранному инвестору принадлежит не более 25 % голосов, приходящихся на голосующие акции или доли). Анализ положений статьи 8.1. ФЗ № 116 позволяет говорить о наделении такого органа управления «обслуживающими функциями» связанными с созданием и обеспечением функционирования объектов различных инфраструктур (транспортной, инженерной, инновационной и др.), содействием в присоединении объектов резидентов к инфраструктуре ОЭЗ.

В СЭЗ на территории Крыма создание органа управления в виде управляющей компании законодательством не предусмотрено, экспертные советы по вопросам СЭЗ наделяются только полномочиями по обеспечению взаимодействия между государственными органами и хозяйствующими субъектами относительно функционирования в СЭЗ, согласовании проектов договоров об осуществлении деятельности в СЭЗ.

Таким образом, выявляется пробел в структуре органов управления в СЭЗ который заключается в отсутствии среди них управляющей организации осуществляющей создание и функционирование объектов инфраструктуры СЭЗ, а другие органы управления СЭЗ в соответствии с нормами ФЗ №377 такими функциями не наделены.

• 3)    административно-правовой режим осуществления экономической деятельности в СЭЗ можно определить как вторичный относительно общего режима экономической деятельности на территории всего государства, поскольку кроме общих и одинаковых прав и ограничений для всех субъектов этот режим устанавливает для «участников СЭЗ» определенные льготы и гарантии. Категорией «участник СЭЗ» обозначается инвестор, соответствующий нормативным требованиям (имеет регистрацию на полуострове или зарегистрированный филиал) и реализующий инвестиционный проект, на основании договора заключенного с органом управления СЭЗ (в первые три года субъектам малого и среднего предпринимательства надо инвестировать не менее шести миллионов рублей, всем остальным – не менее шестидесяти миллионов рублей).

В особых экономических зонах законодатель применяет категорию «резидент ОЭЗ» и запрещает в качестве таковых регистрировать унитар

ные предприятия и некоммерческие организации.

Для Крыма по субъектному составу ограничений нет, поэтому как участники СЕЗ зарегистрированы как унитарные предприятия, среди которых «Крымавтотранс», «Санаторно-оздоровительный комплекс «Руссия», «Крымтеплокоммунэнерго», «Комплекс», так и некоммерческие организации, например сельскохозяйственный потребительский кооператив «Сады Белогорска» [16]. Причем, из участников СЭЗ 93 % составляют субъекты малого и среднего предпринимательства [17].

Участники СЭЗ при реализации инвестиционного проекта на основании договора с органом управления СЭЗ имеют право на льготы, установленные нормативными правовыми актами, среди которых освобождение от уплаты налога на имущество на 10 лет и 3 года налога на землю, возможность применения ускоренной амортизации основных средств, пониженная ставка налога на прибыль и страховых взносов, право на льготное кредитованием и возможность применять таможенную процедуру свободной таможенной зоны.

Указанные льготы будут применяться к инвестору после заключения договора и внесения его в единый реестр участников СЭЗ в соответствии с Приказом Минстроя РФ № 93/пр от 13.02.2023 г. «Об утверждении Порядка ведения единого реестра участников свободной экономической зоны на территориях Республики Крым и г. Севастополя». Статьей 16 ФЗ № 377 закреплена «налоговая стабилизационная оговорка», которая гарантирует не изменение таких льгот для участника СЭЗ в период реализации инвестиционного проекта в случае изменения федерального законодательства. Но для резидентов ОЭЗ такая оговорка не применяется с 01 января 2024 года (была исключена Федеральным законом от 04.08.2023 № 448-ФЗ), а закрепленная новая «стабилизационная оговорка» касается актов в сфере градостроительного и земельного законодательства.

Минстроем России, после проведения анализа функционирования СЭЗ, сделан положительный вывод относительно целесообразности применения льготного режима для участников СЭЗ (на 1 руб. льгот приходится 3,36 руб. инвестиций). С момента создания свободной экономической зоны на полуострове от участников СЭЗ поступило 308 млрд. рублей и было создано около 94 тысяч рабочих мест [17].

Введение административно-правового режима в СЭЗ преследует конкретную цель – максимально привлечь в регион инвестиции для развития транспортной отрасли, сельского хозяйства, жилищного строительства, туризма, санаторнокурортной сферы и повысить качество жизни жителей полуострова. В особых экономических зонах административно-правовой режим экономической деятельности также вводится для при влечения инвестиций, при этом в зависимости от типа ОЭЗ льготы распространяются только на осуществление резидентами ОЭЗ такой деятельности как промышленно-производственная, технико-внедренческая, туристско-рекреационная, портовая.

Для свободной экономической зоны в Крыму тип законодательно не установлен, поэтому допускается применение льгот относительно любых видов экономической деятельности не запрещенных законодательством, осуществляемой в рамках реализации инвестиционного проекта. При этом статьей 12 ФЗ № 377 участникам СЭЗ запрещена деятельность «в сфере пользования недрами для целей разведки и добычи полезных ископаемых, за исключением добычи подземных вод, которые используются для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности либо объектов сельскохозяйственного назначения, а также за исключением разведки и добычи природных лечебных ресурсов для осуществления санаторно-курортного лечения и организации отдыха». А статьями 4–7 ФЗ №377 вводятся ограничения «в сферах привлечения к трудовой деятельности иностранных граждан, регулирования въезда в Республику Крым и город федерального значения Севастополь и выезда за пределы Республики Крым и города федерального значения Севастополя иностранных граждан, а также осуществления деятельности в области морского транспорта». Также законодательно установлена специфика осуществления градостроительной деятельности и землепользования в отношении объектов связанных с реализацией инвестиционного проекта [7, с. 57].

ФЗ № 377 не предусмотрена дополнительная ответственность для недобросовестного участника СЭЗ, нарушившего договор о реализации инвестиционного проекта в СЭЗ, повлекшего досрочное его расторжение. ФЗ № 377 только закрепляется обязанность уплатить штраф, указанный в договоре, что видится недостаточным, учитывая предоставленные налоговые льготы, влекущие непоступление определенных доходов в бюджет. Поэтому в ФЗ № 377 необходимо предусмотреть дополнительные формы ответственности участников СЭЗ, как это сделано в ч. 5 ст. 21 ФЗ № 116, устанавливающей увеличение размера штрафа на сумму налогов, не уплаченных резидентом ОЭЗ, в связи с получением им налоговых льгот.

Реализация административно-правового режима в СЭЗ предполагает кроме проведения мероприятий по государственному контролю (надзору), установленные соответствующими федеральными законами, также проведение соответствующими органами управления СЭЗ мониторинга и контроля (в виде документарной или выездной проверки) за деятельностью участника СЭЗ по реализации инвестиционного проекта в СЭЗ.

Заключение .

Административно-правовой режим экономической деятельности в СЭЗ является федеральным, срочным и распространяется на территорию Республики Крым и г. Севастополя. Он вводится с целью привлечения инвестиций для развития региона и применяется для урегулирования экономических отношений между органами управления СЭЗ и субъектами экономической деятельности. Льготная направленность режима проявляется в установлении ряда финансовых льгот для участников СЭЗ, гарантии стабильности законодательства, но при этом также установлены ограничения и запреты по осуществлению определенных видов деятельности, прохождения специального мониторинга и контроля касающегося реализации инвестиционного проекта.

Административно-правовые режимы, особых экономических зон и свободной экономической зоны отличаются по срокам на которые вводятся, по содержанию льгот и гарантий для инве- сторов, по составу органов управления (в ОЭЗ к органам управления относится управляющая компания, а в СЭЗ создание такого органа не предусмотрено). Поскольку управляющая компания в ОЭЗ наделяется важными функциями по созданию и функционированию объектов инфраструктуры зоны, которые в СЭЗ на территории Крыма ни за кем не закреплены, видится необходимым, с целью развития инфраструктуры СЭЗ, создать управляющую компанию как орган управления СЭЗ закрепив это в ФЗ № 377.

В СЭЗ законодательно закреплен более широкий круг субъектов, которые могут стать участниками СЭЗ, в то время как ОЭЗ запрещено рассматривать в качестве резидентов ОЭЗ некоммерческие организации и унитарные предприятия. Детальный анализ законодательства позволил сделать вывод о необходимости совершенствования ФЗ № 377 относительно установления дополнительной ответственности участника СЭЗ за досрочное расторжение договора о реализации инвестиционного проекта сформулировав ее так как это сделано в ч. 5 ст. 21 ФЗ № 116.